石平洋：发达国家城镇化的经验

　　从发达国家城镇化的进程来看，大致有以下几个特点。

　　工业化推动

　　工业化是城镇化的基本动力，英国是世界上最早开始工业化和城镇化的国家。英国的城镇化是建立在乡村工业的高度发展基础上的，早在17世纪，英国就有1/2的农业人口农闲时从事工业生产。这些乡村工业集中在工业村庄，相当一部分工业村庄慢慢演化为城镇。在工业革命开始以后，在“羊吃人”的“圈地运动”中失去土地的大批农民涌进城市，成为产业工人。英国的城镇化紧随工业化的发展而发展，曼彻斯特、伯明翰、利物浦等一大批工业城市迅速崛起和壮大。德国的鲁尔地区、法国北部地区、美国的大西洋沿岸等地区都是随着资本、工厂、人口向城市的迅速集中，形成的城市密集地区。工业化成为城镇化发展不可或缺的第一动力，随着工业化的不断提升，城镇化也不断增多和壮大。

　　人口自由流动

　　国际上的城镇化进程就是农村人口向城市迁徙的低成本的过程。国外人口的迁徙是自由的，并有制度保障，没有法律限制。人口迁徙取决于几个条件，一是收入，二是就业，三是生活成本。由于不限制人口迁徙，人口为了追求生计、追求就业，到城市定居，德国宪法规定选举、工作、迁徙、就学等公民权利一律平等，城乡之间社会保障体系差异不大。农民要进城，只需到市政局登记并且按章纳税，就可以成为城市居民。作为发展中国家且城市化率比较高的巴西的一位市长就讲过，我们没有理由来限制他们进入，只有责任去改善他们的生活、就业和居住条件。这是大量人口进入城市。还有一种就是在城市化达到一定程度之后，城市问题越来越严重的情况下，城里的一些富贵阶层又向城市郊区转移，在郊区居住，在城市工作，伴随着富贵阶层和农业人口和产业向中小城市集聚，产业扩张，企业数量增加，商业活动日益活跃，这就带动了中小城市经济发展。

　　发达国家对人口的自由流动管理不严，对城市人口的界定标准也不一样，美国规定集中聚居人口每平方公里达到2500人就被定义为城市，瑞典只要集中居住人口达到200人、法国规定只要集中居住达到500人就被统计为城市人口。如美国洛杉矶的一个小镇，常住人口只有9000人，而在这里工作的人口却有7万多人。美国有三个主要城市群（带），东北部的华盛顿—纽约城市连绵带、五大湖南部的城市高度密集带、加利福尼亚城市连绵带，创造了全国2/3的GDP。在这些城市群中，大中城市和小城镇关共生共荣，大中城市是核心区、就业区，小城市是大中城市的商务区、生活区。日本有三大城市群，大东京区、大阪城区、名古屋区，这三大城市区创造了全国GDP的70%。法国巴黎大区有1000万人口，在其周边也有马恩、赛纳、翼瑞、斯滔亭、庞绅斯等许多小城镇，聚集了大量的人口和产业。

　　基础设施拉动

　　发达国家在城镇化过程中，加快以交通等为主的各项基础设施建设，伴随工业化的迅速发展，加快运河、铁路、公路的建设，拉动了城镇化。大批工业城市迅速崛起，交通等基础设施建设就显得尤为重要。国土面积广阔的美国的城镇化过程就是依靠修筑收费道路的方式从陆路开始了交通革命。19世纪40年代又形成了世界最发达的运河网。1828年美国开始修筑铁路，北太平洋铁路、南太平洋铁路、圣斐铁路等相继建成，贯通美国领土东西，深入西部腹地，带动了铁路沿线新城镇的创建。全国数以万计的大小城镇已由铁路网连接起来。铁路运输不仅促进了西部开发和城镇发展，而且大大刺激了工业发展，对工业化和城镇化起了关键作用。建设高速公路，引导郊区发展。由于城镇化快速发展，主城区人口过度集中，造成城市中心区环境、交通、治安状况恶劣，而汽车的普及让大批城市中产阶级迁往郊区定居成为可能。为推进郊区化，美国联邦政府改善州际道路，完善公路系统，各州也采取措施带动城市向郊区发展。到20世纪70年代中期，美国高速公路总里程已达5万英里。

　　城乡发展协调行动

　　美国政府在城镇化进程中十分注重城乡协调发展。20世纪20年代以来，美国城镇化步伐加快，大城市数量及规模迅速上升，出现了以东部、西海岸及五大湖区为主的三个大都市带。但人口过度密集等城市化问题也出现在这些地区。到上世纪60年代，美国政府开始对大城市中心区进行再开发，将人口分流到小城镇。注重整合各种要素，培育龙头城镇和城镇群，提升聚集效能，在城镇群向都市圈和城市带发展中，推进区域城乡一体化、公共服务均等化，消除城乡差别，实现均衡发展。10年后，美国10万人以下的城镇人口增长了25%，从7700多万人增加到9600万人。健全社会保障体系。随着城镇化推进和新移民涌入，美国大城市中心区的住房短缺日益严重。为此，政府建造廉价公寓，建造低租金住宅，为买房者提供信贷抵押保证和税收补助金。二战后，为引导城市人口外迁，联邦政府安排1600万老兵在郊区定居，至上世纪90年代末，政府重点帮助低收入家庭、残障人、少数族裔等弱势群体解决住房难题。美国政府还以兴建工程和投入教育帮助城镇居民就业。在城镇化初期，政府通过兴建大规模市政工程来提供大量就业岗位，投入大量资金用于职业教育、失业者转岗培训及失地农民的就业培训，帮助他们就业，大力扶持城镇社区教育，鼓励民间办学，使所有学龄儿童都能享受到充分的教育。

　　日本在二战以后经济进入高速发展时期，大量农民脱离土地。日本政府为新进城农民提供与城市居民相同的社会保障和市民身份，保证了农民在失地后不会再失业，成为城市流民阶层。采用各种措施增加农民收入，维持农产品的高位价格，保障农户有较多的基本收入，实现城乡共同发展，确保大米完全自给和蔬菜大部分自给。这与日本较为成功的城乡协调发展政策密切相关。

　　德国城市分布均匀，11个大都市圈遍布全国，中小型城市星罗棋布。德国小城镇的通讯、电力、供水等基础设施条件与大都市基本没有差异，医院、学校、购物等应有尽有，而且自然环境优美，完善的基础设施、方便的交通网络和发达的汽车业令德国人的活动半径大大增加，好多人并不留恋大城市。

　　法国在城镇化进程中十分注重农业的现代化。两次世界大战使法国的农业受到了严重打击。二战以后，法国政府将农业装备现代化摆在了重要位置，逐步实现了农业装备的现代化和规模化，提高了劳动生产力，形成了专门的农作物产区，一个农民可以耕作百余公顷土地，为城市提供了大量劳动力。

　　从发达国家城乡协调行动发展的经验可以看出，这些国家的城、镇、村一体化，基础设施、公共服务、社会保障、产业发展、管理体制和生活方式没有太大的区别，实现了一体化和均等化。在城镇化中注重农业现代化，将农民从土地中解放出来，并保障农民权益，让更多的农民进城推动城镇化稳步发展。

　　规划布局联动

　　城市化是人口不断由农村转向城市的社会经济过程，也是城市地域扩大、城市文明和生活方式普及的过程。发达国家的经验表明，城市过大、过少、过小、过于集中或分散都会影响集聚效益和规模效益，占用大量宝贵的土地资源不利于农业的发展。因此城镇化必须正确规划和布局，实行规划和布局联动，做到集中与分散结合，使大、中、小城市结构合理、布局适当。

　　城镇化建设总体上要有一个可持续性的发展规划。通过规划和政策，引导大都市地区的生产活动主要集中在服务、研发以及非标准化的制造业上，中小城市承担更多的制造业生产活动。要为本地居民创造更多的就业机会，要发展本地所需食品的加工和运输网络，不能完全依赖外部供给，要通过科技推动本地新兴绿色产业的发展，保护农业、水资源和野生动物栖息地。

　　小城镇与大都市的发展要同步进行。发达国家城镇化发展历史上，人们最先注意的是要优先发展大城市。基本经历了从小城市、中等城市、大城市到都市区、大都市区的发展过程。但由于大城市城区人口过于密集、就业困难、环境恶化、地价房租昂贵、生活质量下降，带来一系列弊端和问题。在这种情况下，小城镇的建设引起更多人的关注。于是人们向环境优美、地价房租便宜的郊区或卫星城迁移，出现了人口尤其是大城市市区人口郊区化、大城市外围卫星城镇布局分散化的趋势，这主要发生在20世纪50—70年代城镇化水平很高的发达国家。如美国除洛杉矶以外的12个大城市的市区人口，在1950—1971年间，城市市区人口从2625.3万下降到2552.4万，郊区及卫星城人口则从1463. 5万增加到1714.7万。自1955—1970年，日本东京每年的人口净流入量达到30万~40万。东京借助大容量轨道交通，主动沿轨道交通站点建设居民区，并提供高标准的生活服务、社会文化和治安配套。使得很多在东京工作的居民，都在距东京市中心数十公里的神奈川县、千叶县和埼玉县等地居住。这说明小城镇与大城市需要同步发展，若只重视大城市发展则会危害无穷。