杨玲（重庆社会科学院  重庆市  400020）

乡村旅游已经成为我国旅游业的重要组成部分，成为居民休闲消费的主要内容，成为农村发展、农业转型、农民致富的重要抓手。乡村旅游政策既是产业政策的重要组成，也是农村政策的重要组成，涉及“三农”发展的诸多领域。如：农业发展、产业融合、乡村建设、农村改革、农村扶贫等。从层级看，既有国家层面的也有旅游、农业等行业部门层面的。国家层面主要是纲领性的指导文件，行业部门主要是行业具体发展政策。2006年，由国家旅游局出台了我国第一份促进农村旅游发展的指导意见，由此进入了政府推动乡村旅游发展的政策阶段。

一、“十一五”时期的乡村旅游政策

1.该时期政策特点

政策对乡村旅游作用和定位有了初步意见，提出了农业功能多元化，并强调乡村旅游的产业经济性，突出乡村旅游的就业、增收、内需功能。同时，政策提出了乡村旅游发展的部分着力点以及保障措施。在这一时期，乡村旅游相关文件出台目的基本围绕新农村建设、城乡统筹、保增长促发展等宏观政策要求展开。

2.重点政策

2006年，国家旅游局“关于促进农村旅游发展的指导意见”提出，发展农村旅游是参与社会主义新农村建设的积极实践、是以城带乡的重要途径、是推动旅游业成为国民经济重要产业的主要力量，这是对乡村旅游重要作用的初步表述。该文件还对乡村旅游发展的着力点提出设计，即：建设服务体系；开拓市场；培养人才；分类指导发展；加大扶持等。同年，乡村旅游被写入国务院发布的国民经济和社会发展“十一五”规划，在规划中，把发展休闲观光农业作为挖掘农业增收潜力从而增加农民收入的一项举措。

2007年中央一号文件首次提出农业功能多元化，指出农业除提供食品、原料外，还具有就业增收、生态保护、观光休闲、文化传承等功能。这是国家层面对农业经济、社会、生态等多元化功能的肯定，并在发展特色农业中提出要重视发展乡村旅游业。同年，在国务院发表的“关于加快服务业的若干意见”的“积极发展农村服务业”中提出大力发展乡村旅游等特色产业。

2009年国务院发布“关于加快发展旅游业的意见”，提出实施乡村旅游富民工程，开发农业观光、体验旅游活动，发展旅游村镇、农家乐、休闲农庄等产品，以此推进乡村旅游产品多样化；提出培育新的旅游消费热点，推进旅游与农业、林业等融合发展；提出规划、人员培训、加大投入、金融扶持等乡村旅游发展保障举措。

2010年国家农业部和旅游局联合发布了全国休闲农业与乡村旅游示范县、示范点创建活动的意见，农业部发布了推荐中国最有魅力休闲乡村的通知。

3.该时期政策作用

“十一五”期间政府文件对乡村旅游的表述体现出，政府开始重视乡村旅游对解决农业、农民问题的作用。本阶段政策引导作用较强，即：明确了乡村旅游是农村产业的重要组成部分；强调了乡村旅游的经济功能，即农村产业发展、农民增收；提出产品主要方向是观光、体验；提出了示范创建和推介要求。不足在于：对乡村旅游的定位存在“特色农业”“农村服务业”的不同说法；仅是提出农业功能在经济领域之外的拓展，没有对社会、生态等领域拓展有更多指导；提出的乡村旅游发展重点不完善，特别是引导发展的产品依然是观光、“农家乐”体验产品为主；保障措施不完善，特别是具体的土地、资金等支持政策。这些情况反映出“十一五”乡村旅游政策处于起步、探索阶段，政策内容待完善、体系待健全。

二、“十二五”时期的乡村旅游政策

1.该时期政策特点

政策对乡村旅游作用和定位有了更高肯定，深化了乡村旅游功能拓展，开始提出乡村旅游延伸农村产业链以及一二三产业融合发展。同时，更加突出乡村旅游的就业、增收功能，并将乡村旅游与扶贫工作结合，旅游扶贫成为重要扶贫举措。该时期，政策对乡村旅游在社会文化、生态等方面的功能均进行了推动。此外，政策还提出改革、创新举措。与“十一五”相比，乡村旅游发展的政策逐步完善，特别是具体支持性政策得到充实。在这一时期，乡村旅游相关文件出台目的基本围绕产业又快又好、持续健康发展要求展开。

2.重点政策

2011年，国务院发布的我国“十二五”规划提出利用农业景观资源发展观光、休闲、旅游等农村服务业，并作为拓宽农民增收渠道、巩固提高家庭经营收入的举措；发布的扶贫开发纲要将旅游扶贫作为专项扶贫中产业扶贫的重要举措。同年，农业部发布的休闲农业“十二五”规划深化了乡村旅游（休闲农业）的作用和定位，指出：是推进农业功能拓展和农村产业结构调整的重要举措；是促进农民就业增收的重要渠道；是推进社会主义新农村建设的重要载体；是推进城乡一体化发展的有效途径；是推进城乡一体化发展的有效途径。提出该产业是横跨农村一二三产业的新兴产业、农民就业增收和满足居民休闲需求的民生产业、缓解资源约束和保护生态环境的绿色产业、发展新型消费业态和扩大内需的支柱产业。

2012年，国务院发布的现代服务业“十二五”规划在生活性服务业、农村服务业中均提及乡村旅游，并将其列入专项旅游产品和乡村特色产业，该规划首次提出扶持农民专业合作社发展乡村旅游。

2013年的中央一号文件首次提出鼓励社会资本投向乡村旅游，并将发展乡村旅游和休闲农业作为农村生态文明建设的一项举措。

2014年国务院发布旅游业改革发展意见，对乡村旅游发展提出了较为全面的指导，包括依托资源挖掘文化和生态优势、产品开发、规划引导、基础设施、服务体系、智力支持、用地支持等，并首次提出乡村旅游与新型城镇化有机结合。同年，农业部发布进一步促进休闲农业持续健康发展的通知，再次深化乡村旅游（休闲农业）的作用和定位。明确该产业是提高农业效益、增加农民收入的有效途径；是增加就业容量、促进社会和谐的有效渠道；是传承农耕文明、弘扬传统文化的重要举措；是保护生态环境、建设美丽乡村的有效手段。并提出使该产业成为促进农业增效、农民增收、农村环境改善的支柱性产业。通知还对乡村旅游发展提出了新要求，即丰富类型和融合集聚、创意设计和文化传承、素质提升和提档升级、规范管理和生态保护以及培育品牌。

2015年的中央一号文件将农村一二三产业融合发展作为促进农民增收的重要任务之一，并将乡村旅游作为一二三产业融合的主要载体。提出了开发农业功能，挖掘乡村生态休闲、旅游观光、文化教育价值的要求，以及建设旅游镇村、打造多样化乡村旅游休闲产品、提高管理服务水平、增强线上线下营销能力、加大设施建设投入等举措，并要求制定用地、金融、财政、税收等扶持政策。本年的中央一号文件对乡村旅游功能价值进行了进一步深化，并从全国范围进行推进，还首次细化了对乡村旅游发展的举措、要求。为落实一号文件的要求，国务院办公厅先后发布了转变农业发展方式意见、促进旅游投资和消费意见、推进农村一二三产业融合发展意见，首次提出实施乡村旅游提升计划。农业部等11部门联合发布开发农业多种功能促进休闲农业发展的通知，主要落实国务院文件的要求，并提出将休闲农业发展与现代农业、美丽乡村、生态文明、文化创意产业建设、农民创业创新融为一体的目标。该通知与之前文件相比，最突出的是完善、细化了用地、财税、融资、公共服务、组织领导、部门分工等促进发展的保障性政策措施。

3.该时期政策作用

“十二五”时期政策肯定了乡村旅游更多功能，强调农村一二三产业融合、农业多功能开发，将乡村旅游的作用扩展到农村产业、社会和谐、文化发展、美丽乡村建设、生态环境等诸多领域，并定位为诸多领域的支柱性产业，成为解决农业、农村、农民的重要举措。这一时期，政策开始引导乡村旅游升级，提出了内涵丰富的融合发展、新型产品开发、创意设计、文化保护传承开发等更高层次发展要求，并引导运用市场手段、多元人才培养措施、信息技术手段、舆论宣传推介手段等，并鼓励多主体参与、行业协会自律，以此促进乡村旅游自我发展能力。本时期对乡村旅游发展的政策支持力度有较大提升，基本涵盖发展所需组织领导、资金、人才、土地等各种要素。与“十一五”相比，乡村旅游政策发展充实，内容逐步完善、体系逐步健全。

三、“十三五”时期的乡村旅游政策

1.该时期政策特点

政策对乡村旅游作用、定位再次进行了深化和更多肯定，全面深化了农村产业链价值链拓展以及产业融合，强调乡村旅游促进农村新产业新业态发展、培育新动能、促进高质量发展方面的功能，着力于增强功能发挥作用、提质升级可持续发展。与“十二五”相比，乡村旅游政策从注重规模、速度向注重质量、效益转变。这一时期，乡村旅游相关文件出台目的基本围绕全面小康、供给侧结构性改革、乡村振兴等宏观政策要求展开。

2.重点政策

2016年的中央一号文件将乡村旅游发展与全面小康要求结合在一起，提出让乡村旅游成为繁荣农村、富裕农民的新兴支柱产业。文件对乡村旅游发展进行了详细指导。包括：对依托的要素以及业态进行了充实，即依托乡村生态、农业、景观风貌、文化等资源，发展休闲度假、观光、养生养老、创意农业、农耕体验、乡村手工艺等业态；提出了特色小镇、魅力村庄、森林景区等载体以及休闲农庄、乡村酒店、特色民宿、自驾露营、户外运动等乡村休闲度假产品指引；在乡村旅游组织方式上首次提出扶持农民发展休闲旅游合作社；为保障发展，还对基础服务设施建设、规划、资金、土地等进行了安排。国务院发布旅游“十三五”规划从产品创新扩大新供给角度强调乡村旅游的发展，提出了规划指导、市场推广、人才培训、环境整治以及后备箱行动、创客行动等工作指导。农业部出台了大力发展休闲农业的意见，具体细化了1号文件对休闲农业和乡村旅游的指导性要求，首次提出乡村旅游发展的多规合一、打造产业带产业群、从战略和全局的高度深化对休闲农业的认识等要求。

2017年一号文件将乡村旅游与农业供给侧结构性改革结合起来，从壮大农村新产业新业态、拓展农业产业链价值链角度提出大力发展乡村旅游业。相较于2016年一号文件，2017年的一号文件同样对乡村旅游的发展提出了详细指导。包括：对发展依托的要素进行了扩展，即涵盖乡村各类物质、非物质资源；提出产业深度融合指导，即用“旅游+”、“生态+”等多模式推进乡村农林业余旅游、教育、文化、康养等各产业深度融合；对业态和产品进一步提出打造主题旅游目的地、精品线路、民宿和养生养老基地的指引；在乡村旅游组织上提出鼓励集体经济组织创办或联办的意见；首次提出完善行业标准和建立监管规范等要求。为进一步发挥乡村旅游稳增长、促消费、减贫困、惠民生等作用，国家发改委等14部门联合发布了促进乡村旅游提质升级的行动方案，虽然方案的行动任务只有三项，涉及以投资改善设施和配套、以政策和长效机制完善环境、以分类指导推进区域差异发展，但具体提出的13项举措创新性、针对性均较强。如：鼓励和引导民间投资通过PPP、公建民营等方式参与建设；以长期租赁、先租后让、租让结合方式提供用地；探索实行股份公司、专业合作社等新型经营管理模式；促进“旅游+农业+互联网”融合发展；加强乡村旅游信用体系建设等。农业部专门出台落实休闲农业和乡村旅游政策的通知，强调中央有关政策的落地生效。

2018年一号文件将乡村旅游与乡村振兴战略的要求结合起来，从提升乡村产业质量培育发展新动能和乡村绿色发展两个方面提出乡村旅游的发展要求。强调了乡村旅游精品工程和载体的建设、便利市场准入和行业监管办法的研究，以及将乡村生态优势转化为经济优势，增加生态服务供给，打造乡村生态旅游产业链。乡村振兴战略规划（2018-2022年）将乡村旅游纳入了乡村发展、产业壮大、生态建设、文化弘扬的举措内容之中。国家农业农村部、发改委等13部门和文旅部等17部门陆续出台关于乡村旅游升级、可持续发展的通知、行动方案、意见等。这些部门文件继续深化乡村旅游提质升级的举措，相较于过去进一步提出：乡村旅游优化布局，规模化、集群化发展；探索名胜名城名镇名村“四名一体”全域旅游发展模式；促进乡村旅游便利化；创新乡村旅游营销、品牌建设；丰富文化内涵，提升乡村旅游文化软实力和持续竞争力等。并强调以补短板为重点完善设施，以农村人居环境整治为重点改善环境，丰富产品，健全产品、服务标准，提升服务规范管理，完善利益链接助力脱贫攻坚。

3.该时期政策作用

“十三五”期间出台的各类政策促进了全国乡村旅游政策体系框架的完善。该阶段的一号文件连续两年对乡村旅游的发展提出了详细指导，并肯定了乡村旅游在国家多个发展大战略中的重要作用。这些政策将乡村旅游的地位提高到国家战略层面，赋予乡村旅游更高的历史使命和责任担当。本时期的主要任务是促进乡村旅游提质升级从而发挥更强功能，与“十二五”相比：提出了在产品和业态方面和其他产业深度融合的政策；提出了空间聚集规模化发展、区域协同并差异发展的政策；提出了旅游组织创新，即经营服务主体创新的政策；提出了更为广泛的标准建立政策；提出了更多精品、品牌建设政策；提出了更高层次的规划建筑设计、创意、策划、职业经理等新的人才政策；提出了文化提升乡村旅游软实力、竞争力的政策；提出了乡村旅游智慧化、便利化政策，等等。同时，在强化支持政策的同时，还增加乡村文化和生态等资源保护、用地监管、行业监管等规范管理政策。

四、“十一五”以来乡村旅游政策演进轨迹

1.政策目标从单一到综合

体现在乡村旅游定位上，从强调促进农业增效、农民增收、扶贫富民等经济目标，发展到涵盖经济以及社会、文化、生态等多元综合目标；体现在产业发展上，从较为单一的速度规模扩张目标演变为通过供给侧结构性综合改革促进提质升级质量效益优化目标。

2.政策鼓励的依托资源及旅游产品从局部到全面

最开始的资源依托是农业和田园风光，产品主要是观光、采摘。随着逐步增加历史文化、民族文化、民俗文化等文化资源，山林、湖泊等生态资源，乡村旅游发展资源开始涵盖乡村各类物质、非物质资源。产品与之相适应，开发出休闲、度假、体验、康养、科普等系列产品，产品载体也从农家乐发展到休闲农庄、度假中心、露营基地、创意农园、田园综合体、农业公园、旅游村镇等。

3.政策倡导的发展方式从简单到复杂

初期的发展方式就是农业增加旅游服务，随着对乡村其他资源旅游价值的挖掘推进，“旅游+”、全域旅游成为政策倡导的乡村旅游发展方式。由于可加的要素众多，不同要素加的具体方式不同，使得发展方式日趋复杂。

4.政策的重心从点到面

初期政策关注的是乡村旅游产业发展问题，以促进本产业快速发展为重心，举措也主要围绕产业发展所需的扶持、服务、市场、人才等要素。随着产业成长，其多元功能不断显现，政策开始关注乡村旅游与农村产业、农村、农民的关系，重心转变为如何更好发挥其诸多积极作用。由此，政策举措围绕有利于农村产业融合、壮大新产业新业态、产业链价值链提升、新动能培育、精准扶贫等方面展开。具体政策举措逐步形成体系，涵盖方方面面。

5.政策的保障办法从探索到成熟

2006、2007年的文件对乡村旅游的发展保障没有提出太多有力的政策。2011年休闲农业“十二五”规划第一次提出了包括土地、税费、资金投入、融资等在内的保障性政策。同时，初期推进乡村旅游发展的主要是农业、旅游少数部门。随后，保障性政策不断充实、细化，针对性和有效性不断提高，涉足乡村旅游发展的部门日益增多。以2018年“关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见”为例，联合发文部门多达17个。当前乡村旅游发展的保障基本涵盖发展所需的组织、土地、投入、金融、人才、公共服务等各项要素，且与农村改革、相关领域创新紧密对接，形成较为全面、成熟的办法。

作者简介：

杨玲（1972--）女，四川阆中人，重庆社会科学院市情与发展战略研究所副所长、研究员，经济学学士，主要研究方向为城市经济、区域经济。