中国农村金融制度及其改革 ——以农村信用合作社为切入点

    洪亮 李康 张剑 张祥涛 梁佳乐

一般来看，广义上农村金融制度改革涵盖农村政策性和商业性金融、农村融资媒介的创新和发展，以及农产品期货、保险、农金机构退出等方面的问题，而狭义的农村金融制度改革则单指农村信用合作社改革，笔者本文即研究后者的现实分析及切入问题。

一、            农村信用合作社相关简介

农村信用合作社性质和特点。农村信用合作社指经中国人民银行批准设立、由社员入股组成、实行民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构。农村信用合作社是以其全部资产对农村信用社债务承担责任、依法享有民事权利的独立企业法人，其特点主要体现在发展历史较长、机构网点及服务覆盖面广、主体业务面向三农等。

农村信用合作社现状。金融制度改革明确了四大国有商业银行的经营目标，在盈利最大化取向下调整战略大量撤并农村和欠发达地区的分支机构及营业网点，而此时农业银行在其他商行大规模撤出后不仅未能填补业务空白，反而紧跟其后收缩农村金融市场，进一步压制了农村金融需求。调查显示，1995-2004年农业贷款余额占全国贷款余额的比例由11.27%下降到3.1%，总体贷款率低、“贷款难”问题在农村越发突出。银行、信用社能提供的贷款之占农村贷款客观需求量的三成以下，约七成农户依靠民间借贷解决资金需求，而乡镇企业因借贷无门转向社会集资和民间借贷。

二、农村金融制度改革的实证分析

农村非正规金融的优势。以农村信用合作社为代表的非正规金融载体优势主要体现在以下三个方面：改善信息不对称情况，服务区域范围偏小，有利于提高信息公开度和透明度；互联性使其在抵押品、还贷方式上灵活多变，借贷主体间的关联性为多种借贷方式提供了现实基础；声誉机制有助于提高违约成本，传统道德伦理价值观中的民俗性从另一个角度保障着互信机制的合理运行。

农村金融制度改革实践。宏观体制改革着眼于政策法律环境，改善农村金融机构和机构设计上如：取消偏向城市政策，适当向农村偏移；以市场化机制提高金融效率，发挥市场机制在提高资源配置效率方面的基础性作用；提供良好稳定的法律体系保障机制，建立健全借贷当事人之间的法律法规制度。微观体制改革在于创新融资模式，发挥非正规金融的比较优势如：小额贷款模式，以孟加拉国格莱明乡村银行为例，该文原载于中国社会科学院文献信息中心主办的《环球市场信息导报》杂志http://www.ems86.com总第573期2014年第41期-----转载须注名来源形成真正意义上的合作经济组织；两部门垂直联合模式，向非正规放贷人增加正规信贷；以菲律宾土地银行向农村信用社放贷实现间接融资为例，提高资金利用率的同时也提高了一级放贷人的经济效益。由此可见，农村金融制度改革确实提高了金融运行效率，促进了资金流通使用，对于活跃农村金融市场在现实性上具备显示可操作和可行性。

三、以农村信用社改革为切入点过程中应关注的问题

产权模糊。上文提到农信社作为合作金融组织，理应秉承合作制“自愿入股、民主管理、为入股社员服务”原则履行职能，体现自愿性、互助性、民主管理和非营利性。但是由于历史原因，我国农信社建立伊始就依靠行政强制撮合，并非社员自愿入股组织，农民缴纳入股费时并不明确自己的权力与责任也没有条件明确自身的权利与义务，成为产权混乱的重要诱因，导致其既非合作制、又非股份制，内部人控制严重。[1]在此过程中形成“国家说”、“集体说”、“社员说”，即过分强调国家信誉对农信社的支持，富有计划经济时期的集体经济色彩，新老社员在历史盈余亏损和政策性亏损问题上的权利义务关系不明确。其次，“一人说了算”的内部人控制问题相当突出，行政干预也十分显著，加之管理体制不顺畅、经营和内控制度不健全，农信社发展严重滞后。

合作组织性质缺失。在李光博士看来，合作组织具备三性：组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性，这是合作组织经营性质的三个评价标准。[3]然而，现有农信社领导和工作人员由县级信用联社或直接由政府有关部门任命，并非由全体社员民主投票选举产生。另外，农信社经营状况信息公开披露的程度很低，导致社员无法参与正常的民主管理，以利润最大化为经营目的造成贷款投放的盲目性，使其参与农业借贷效率大大降低。

逆向选择问题突出。从中国农业银行“代管”到中国人民银行“直管”，农信社一直未能摆脱地方政府干预，地方政府通过行政干预向地方输送利益而向农信社转移成本，最终导致资金缺口引致的偿付责任推向中央政府，一旦遇到不可控的支付责任人民银行还是利用存款准备金调用来化解危机，这样非但没有减轻反而加深了逆向选择问题的程度。因此,在农村信用社的经营管理中,破产约束是失灵的,即不存在真正的市场操作原则。在破产约束失灵的前提下,道德风险问题可能变得非常严重。

信用社改革与整个农村金融体系不相配套。满足农村经济发展的多样化的金融需求，需要多样化的服务供给组织，信用社问题的彻底解决还将受到整个银行业和监管体系改革的影响。不仅如此，政府的政策扶持力度较小，信用社行业从业人员的教育水平和专业素质也有待提高。

四、农村信用合作社改革的建议和措施

明确产权。大力改革产权制度，理顺股权结构，量化处理遗留股金权益配比。完善法人治理结构，通过切实改革使农信社成为自主经营、自负盈亏的法人组织。显著合作组织性质，努力提高合作组织的群众性、民主性、灵活性，持续推进产权多元化变革，加强民主管理以去除内部人控制弊端，在原有社员基础上吸纳更广层次的农民、工商业个体户、村镇企业、外资资金的投入，以资金来源多样化促进投资主体多样化。除此以外，提高经营信息公开程度，加大社员参与的自觉性和积极性，促使其树立主人翁意识。

破除逆向选择问题。完善法律法规及相关制度建设，使有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。要实现农信社独立、民主管理的目的，必须进一步减少省政府、省联社及信用社省级管理机构的监管职能。只有逐步减少省级监管的效力，才能更大程度发挥农信社运营的自主性和独立性，农信社应当以行业监管为主、辅之以必要的政府监管，形成合理科学、高效完备的监管防控机制，保障农信社健康可持续发展。

完善改革配套设施。首先，为了配合农村金融需求多样性特征，大力发展创新型金融服务组织形式。其次，政府要加大对农村信用社的政策支持力度，采用中央和地方财政双边给付的机制完善资金配比。最后，政府应积极实施人才战略和科技兴社战略，加强高素质信用社员工引入和现代金融知识和业务技能培训，为农信社发展提供智力支持。

中国农村金融制度的情况错综复杂，改革注定会牵扯到经济体制的很多方面。其中以农村信用合作社为切入点进行改革创新将为整个农村金融体系改革带来巨大的启发意义和示范效应，坚持遵循市场经济规律、从金融发展现状和实际出发，我国农村金融改革和发展一定能够迈上新台阶。

（作者单位：安徽财经大学 经济学院；指导教师：李勇刚）