二、加强公立高校内部控制有效性的建议

（一）科学确定内部控制有效性的标准

内部控制有效性标准将始终引领高校内部控制的行为。正如德鲁克（2009）所言：“先确定每个领域中要衡量的是什么，以及衡量标准是什么。因为采用什么衡量标准，决定了企业要把注意力的焦点放在哪些方面。”因此，要加强公立高校内部控制的有效性必须首先确定其衡量标准。那么，高校内部控制有效性的衡量标准有哪些呢？笔者认为，它涉及到了高校的所有方面及众多环节，是一个多层次的体系。有效性衡量标准的总要求是：符合国家法律法规、遵守校内制度、促进高校管理目标实现、经济高效、各种信息及时准确、资产保值增值等。有效性的具体衡量标准包括：第一，办学战略目标的衡量。办学目标包括高校在人才培养、科学研究、社会服务上的期望。这是高校内部控制的起点，决定高校内部控制必须围绕这一目标展开。办学目标中，既要有数量指标，更要有质量指标，应主动讲求办学效益与效率，力求资产与资金使用的高效化。第二，遵纪守法（规则、制度）目标的衡量。高校内部控制的任何措施与行为，大前提是一定要符合国家法律法规，遵守校内各种制度，只有这样，高校内部控制才能得到可持续发展。第三，资产安全目标的衡量。公立高校的资产是国有资产，不仅要防止流失，更要高效使用。第四，风险控制目标的衡量。如盲目发展导致资源闲置、过分负债导致法律纠纷、守法不严导致恶劣后果等。第五，信息真实目标的衡量。如果没有信息真实、完整、及时、准确等基本特征作保障，那么高校内部控制就失去了必须必要的基础，因此，必须特别加以关注。第六，绩效考核目标的衡量。高校内部控制不能停留在防错、查错、纠错的阶段，应该追求更高的管理水平，加强高校绩效管理，确保绩效目标实现。

（二）夯实内部控制有效性的保证力量

1.明确高校领导的责任主体地位

高校领导的态度决定了内部控制的成效，只有高校领导重视内部控制工作，高校内部控制才能达到预期的效果。所以，一是行政主管理部门要建立高校内部控制制度，明确高校领导对内部控制负有的领导责任;二是高校领导要学习及掌握相关财政法规、政策、制度、纪律等法律知识，并组织制定出系统的高校内部控制制度;三是高校领导要遵纪守法，率先垂范执行高校内部控制制度;四是高校领导要旗帜鲜明地支持严格执行高校内部控制的行为并加以表彰，与此同时，也要态度坚决地对违反高校内部控制的行为予以处罚;五是高校领导要加强宣传内部控制，强调所有员工对内部控制的责任，营造人人关心内部控制，人人都是内部控制者的环境。

2.健全高校内部控制责任制

明确书记、校长、副书记、副校长、各部门（二级学院）正副职、科长、科员等全过程所有人员的职责、权限、流程、行为准则、奖优罚差等责任，逐层负责，以形成内部控制责任链。

3.加强业务培训与职业道德教育

加强教职员工的业务培训与职业道德教育，树立遵纪守法、廉洁奉公、爱岗敬业的精神，并建立健全对他们的考核，使其愿意接受约束并转化为内部控制的自觉行为。

（三）注重内部控制的全面完整

1.控制内容的全面性

如法律制度控制、组织机构控制、人员素质控制、职务牵制控制、岗位责任控制、授权审批控制、业务程序控制、合理标准控制、财务审核控制、内部监督控制等。

2.控制要素的完整性

一是制定控制标准;二是加强三层论证，即使用部门论证、职能部门论证、校级层面论证;三是控制过程监督;四是控制效果考核;五是控制效果奖罚。

3.控制环节的层次性

控制环节层次性的含义包括：一是环节缺一不可;二是环节必须由低到高;三是坚持先论证与审核，后审批，不能未经使用部门、职能部门、分管校长等论证与审核，校长就直接审批。

（四）实施高效的预算控制

1.编制依据科学性

一是预算编制必须与办学目标、年度工作目标相切合;二是建立各种预算编制定额，如办公用品、房屋分配、设备配置等，如果国家及主管部门有定额标准的高校在编制预算时不得高配，如果缺乏标准时则需自定标准以服务于预算编制;三是申报源于使用部门并经过多层论证。

2.预算内容全面性

收入方面既要包括财政拨款事业收入与其他收入，也要包括负债资金。支出既要包括校级层面可支配的资金，也要包括二级部门自主支配的资金。

3.预算审核（批）程序化

一是要自上而下。即学校根据年度工作目标召开预算部署会，所有部门参加，明确年度工作重点、编制原则、时间要求。二是要自下而上。即（1）由所有部门根据预算部署会的要求申报年度预算;（2）由财务部门初审各部门申报的年度预算并与之进行初次沟通后形成预算一稿;（3）由财务分管校长征求其他分管校长的意见后形成预算二稿;（4）由学校财经领导小组讨论后形成预算三稿;（5）由学校党委会研究决定并经教代会审议通过后执行。

4.编制方法灵活性

尽管政府要求编制预算时采用零基预算方法，但在目前情况下，一是我国公立高校并不完全具备采用零基预算编制高校财务预算的条件，二是最早使用零基预算方法的美国早已放弃不再采用零基预算方法。因此，应根据增量预算方法、零基预算方法、定期预算方法、滚动预算方法、固定预算方法、弹性预算方法等的不同适用范围，灵活选择编制方法，促进预算编制的科学性。

5.预算调整严控化

预算一经确定原则上不予调整，但也并非绝对。主要原因，一是预算并非百分百的准确，二是客观环境确实发生了变化。因此，预算调整只有同时满足申请调整的理由充分和经过了层层论证与审批，才能予以立项。

6.预算考核绩效化

既要对预算进行过程考核，更要加强对预算进行绩效考核。过程考核的重点是执行进度率、合规使用率等，绩效考核的重点是工作目标完成率、费用效益优化率等，从而不断提高预算资金的使用效益。

（五）科学评价内部控制制度

1.内部控制制度的建立健全

首先是系统性，如相关管理要素、资金活动环节、经济活动过程等是否得到控制;其次是层次性，即分层管理与逐层推进;最后是协调性，各项内部控制制度之间要一致，总体控制目标与具体控制目标要一致。

2.内部控制制度的有效实施

如业务处理程序完整且相互制约;账务、资金、物资等互相牵制;统一凭证流转与传递程序;健全业务记录。

3.内部控制制度的结果评价

首先是重视性评价;其次是符合性评价;最后是效果性评价。主要包括遵循性与效益性两个方面的评价。