【摘要】当前，国有企业财务监督机制还存在着诸如国家监管力度不够、市场监督不足等问题，尤其是国有企业内部的监控机制存在一定的漏洞导致国有资产流失严重等问题都已成为社会广泛关注的热点。文章将从国家监督、市场监督和国有企业内部管理入手，分析国有企业财务监督现状，并提出对策建议。

    【关键词】国有企业　财务监督机制

    【中图分类号】F253.7     　　　　【文献标识码】A

    国有企业是我国的经济支柱，在经济发展中起着主导作用，其运营状况直接影响着经济发展，国有资产流失问题解决不好，不仅是一家两家国有企业的损失，也将影响到整个国家的经济状况。随着我国改革开放不断深入、市场日益开放，越来越多外资企业纷纷涌入中国这个全球最具潜力的市场，国有企业与海外跨国公司的竞争也将日趋白热化。近十年来，我国经济与世界经济的关系越来越密切，国有企业要想在国际竞争愈演愈烈的时代占有一席之地，必须建立一套切实可行、科学先进的财务监管体系。①通过实行有效的财务监管，可以助推国有企业改革不断深入，保持健康、稳定、快速发展，实现国有资产有效保值增值，为我国经济又好又快发展做出应有贡献。

    国有企业财务监督机制的原理及运行方式

    产权清晰、权责明确是现代企业制度的基本特征。基于所有权与经营权分离产生的委托代理关系是现代企业制度的基础。我国的基本经济制度是以公有制为主体，主要体现形式是全民所有制企业，即国有企业。国有企业掌握着国家经济命脉，是我国国民经济的重要支柱。与其他所有制企业不同，我国国有企业的最终所有者是全国人民，人民委托国家行使管理权力。因此，国有企业的委托代理关系具有链条长、权责不清、关系复杂等特点。

    第一层面，国有企业一级代理关系的受托者是国家。第二层面，国家与各个国有资产投资主体之间又形成了二级代理关系。通过这样的层层委托，国有企业就成为了最终的受托者，肩负着国有资产的保值与增值，实现企业价值最大化的目标任务。委托代理关系中，由于委托人与受托人的利益及目标不一致，就产生了受托人背离契约的可能。在委托关系链条长的国有企业内部，为防止受托人道德风险与逆向选择，就需要一套行之有效的财务监督机制，以保证委托人的正当合法权益。

    从国有企业的委托代理关系入手分析。首先，国有企业第一层次的财务监督是国家。国有企业的最终所有者是全国人民，人民参与国有企业经营决策，对国有企业的监督理所当然，但让全国人民参与国有企业经营决策和财务监督显然不可能，作为全国人民代表的国家必然要行使这个监督权力，实现国有资产的保值增值。国家代表人民对国有企业行使的是所有权的监督，但目前我国国有企业的国有股与法人股上市流通受到限制，国家通过资本市场对国有企业产权控制较弱，主要通过行政手段管理控制国有企业。②

    其次，国有企业第二层次的财务监督是市场监督。企业是市场经济的微观主体，必然受制于市场监督和约束，市场通过律师事务所、会计师事务所等社会中介机构，职业经理人市场等来监督国有企业的财务运行。

    最后，国有企业第三层次的财务监督是内部财务监督，国有企业的经营管理者在受托经济责任关系的制约下，必然通过财务监督来履行契约，向委托者报告业绩。但目前由于产权缺位，经理人员就缺乏动力进行自我监督约束，而企业的所有者对出于信息不对称所产生的内部人控制的担忧也会促使其通过董事会来对经理人员进行财务监督，这也是目前国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）在央企推行董事会制度试点的主要原因。

    国有企业财务监督机制的现状及存在问题。第一，国家财务监督不到位，导致国有资产流失。国务院国资委代表国家行使出资人权利，履行出资人义务。作为出资人，国资委通过会计信息变动对国有资本运行进行监督；通过对国有企业经营行为的监督来实施对经营者行为的管理控制。从国资委对国有企业的监控手段上看，国资委作为国有企业出资人严重缺位。

    一方面，虽然目前国有企业的会计信息需要经过独立的第三方会计师事务审计，确保会计信息质量，但目前会计师事务所对国资委具有一定依附性，某种程度上双方的利益具有一致性，使得目前社会上缺乏一个独立的专业机构对国有企业的会计信息变动进行权威发布。

    另一方面，在现行体制机制下，国有企业的领导人是政府任命的，派驻到企业的董事、总经理、监事会主席的国有资产产权代表自身并不是真正出资人，大多都是具有政府官员身份，其进行监督的动力并非产权激励，而是官员的政治责任。这就使得监督者与经营者的利益目标趋同，从而缺乏监督的动力。这种产权不明晰的现象会导致无人真正承担对经营者实施有效监管的职责。当企业财务工作的价值取向受到管理者的利益偏好影响时，会计报表不再是为所有者、债权人提供企业信息的出口，却成为管理者的棋子和工具。

    由于出资人缺位，国资委对国有企业的监督力不从心，国有资产在监督管理机制上也不健全，相当一部分资产以“有形的”、“无形的”等不同形式流失。③例如，在中央巡视组专项巡视的央企中，均存在利用职权行贿受贿、挥霍浪费、挪用公款、贪污腐化等现象；同时也存在通过企业合并、合资、扩建、联营、改造、投资的形式，损公肥私，将企业资产转移为个人资产的现象。

    第二，市场经济不完善，市场监督不足。独立、权威的注册会计师行业、成熟的资本市场和有效的经理人市场是市场经济基础，也是规范和约束企业委托代理关系的重要条件。注册会计师行业具有客观、独立监督经济运行的责任。成熟的资本市场为企业的兼并重组创造条件，促进资源合理配置。有效的经理人市场有利于企业的人才流动。我国改革开放30多年，初步建立了社会主义市场经济体制，但市场经济仍然不够发达和完善，主要表现在：

    一是民间审计机构独立性与权威性不足，实施审计过程中容易受到行政部门的制约和影响；审计机构由于规模小、执业人员素质不高、竞争环境恶劣等容易导致审计机构寻租。

    二是资本市场不发达，配套的法律法规不完善，国有法人股权流动性受限，导致市场上的重组兼并更多的是政府行为，出资人不能更好地“用脚投票”来合理地配置资源。如政府为了挽救一些亏损企业，避免国有资产流失而强行“拉郎配”式的重组，结果是资源错配、效率低下。

    三是虽然职业经理人市场开始逐渐受到重视，但国有企业的管理层仍然是行政任命，缺乏能上能下、双向选择的约束机制和必要的激励机制，从而难以吸引优秀的企业经理人。

    第三，国有企业内部财务监督不足，个人凌驾于制度。财务部门监督、内部审计监督、监事会制度和职工监督是企业内部监督的四个维度。国有企业中财务、内部审计部门均对本企业的管理层负责；国务院外派监事会受制于体制机制原因，监督职能不到位，董事会下设监事会基本由大股东选派，通常都是管理层人员兼任，受制于董事会，自己监督自己；工会制度没有得到真正的贯彻落实，形同虚设。

    上述四个监督维度因为没有对包括董事会在内的企业管理层形成切实的评价和监督，企业的管理层往往更加注重企业局部利益而不是企业整体利益和股东利益，来对经理层进行监管。特别是以内部执行董事为主组成董事会或者董事长兼任总经理情况下，未能做到所有权和经营权的职责分离，导致企业中个人权利凌驾于公司财务制度之上。④企业的财务监管工作成为“内部人”利益的牺牲品。

    国有企业财务监督机制问题的成因分析。第一，多部门监管，权责不明晰。国有资产的监管涉及多个政府部门，这种多头的产权管理方式造成了政出多门，但却没有一个部门真正切实的对国有资产保值增值负责任。这种国有资产的监管体系使得企业缺乏合理的监督和约束，权责不清，造成监管效率的低下和监管成本的增加。

    第二，在国有企业财务监管上存在政资不分现象。我国的国有企业经营目标除追求经济效益外，还涉及诸多社会责任，有时经济和社会双重责任往往存在一定冲突，无法完全按照价值最大化的目标来开展生产经营，在一定程度上降低了经营效率，进而难以完全有效参与竞争，有时在市场中处于劣势，结果是既牺牲了效益目标，社会责任的履行也不达预期。⑤虽然从1993年开始，我国开始推进国企改革，逐步推进产权清晰，政企分开的国企管理体制，但国有资产在产权经营权尚未完全分离的体制现象依然存在。

    第三，国有资产管理的委托代理链条过长。按照现代公司治理的委托代理理论，国家是国有资产的所有者、委托人，企业是运营国有资产的代理人。然而现实情况是：以央企为例，理论上全体人民才是央企的真正股东，但在实践中人民不得不委托给政府，政府委托给国资委，国资委委托给央企董事会，董事会委托给具有政府官员身份的董事长来行使股东权利。这样一个过长的代理链条一方面造成代理成本过高，另一方面造成信息激励及监督实践上的阻碍，使本来就不对称的信息更易发生扭曲，加重了所有者和内部经营者之间的信息不对称，使“内部人控制”现象严重，国有企业无法形成有效的公司治理结构，成为真正的股份制企业还有一段路要走。在国有资产出资人缺位的情况下，又存在委托代理链条过长的问题，是造成国有资产监管体制存在弊端的重要原因。

    国有企业财务监管机制的改善建议。经济发展有其自身的规律，因此，定位于促进企业经营机制的改善，建立以企业内部财务监督为主，企业内、外部财务监管相结合的现代公司治理财务监管模式，是现阶段改善国有企业财务监督体制的必然选择。鉴于目前国有企业财务监督机制的现状、存在的问题及成因分析，从宏观和微观两个层面探讨完善国有企业财务监督机制。

    其一，宏观层面需要完善国家监督和市场监督。一方面是完善国家财务监督。核心是要明晰产权，理顺委托代理关系，解决出资人缺位的问题。笔者建议，可以探讨将国资委由隶属于国务院改变成隶属于全国人民代表大会，或者效仿美国监督上市公司的做法，设立一个独立性很强的非政府组织，直接对人民代表大会负责；也可以借鉴淡马锡管理模式，实现董事会与职业经理人分离；核心是解决政府自己监督自己的问题。与之配套的是改变目前企业管理人员由政府任命的方式，形成有效的职业经理人市场，让真正优秀的企业管理者经营管理国有企业；改变目前审计署对政府负责的现状，直接向人民代表大会负责，实现监督权与决策权和经营权的分离，解决国家财务监督不足的问题。

    另一方面是完善市场财务监督。一是发展壮大会计师事务所等社会中介机构，加强其独立性，同时通过市场机制淘汰那些有失公允、独立的会计师事务所，加大会计师事务所的诚信成本，确保其独立性。二是建立完善发达的资本市场，让资本市场真正起到“用脚投票”的作用，增加企业经营者的压力。三是发展完善职业经理人市场，建立职业经理人的业绩档案和诚信档案，通过市场机制正向和负向激励职业经理人。

    其二，微观层面需要完善企业内部财务监督。第一，要加强独立董事制度。强化独立董事的“独立性”切实保护中小投资者利益。改变目前中国上市公司独立董事提名基本由大股东或高层管理人员提出的规定，既然独立董事代表中小投资者利益，就应该建立机制由中小投资者通过一定的方式选举产生，保持独立董事的独立性；畅通独立董事任职期间获取相关信息的渠道，加强独立董事对董事会决策的监督；完善独立董事的激励机制，激励独立董事勤勉尽责，努力工作。

    第二，强化财务预算的价值管理职能。全面预算管理是多数国有企业实行的重要管理手段，但在目前国有企业管理体制下，全面预算管理本末倒置，忽略了财务预算价值管理职能，财务预算对业务预算的约束及导向作用缺失，结果是财务预算与业务预算无法深度融合，导致业务预算只追求规模和速度，忽略经济效益和质量。把财务预算编制与战略发展相结合，强化财务预算的价值管理和资源配置功能，在此基础上加强集团对分子公司财务运营状况的动态监督。

    第三，实行资金集中管理。通过资金集中管理，强化国有企业现金流预算管理，促使全面预算管理提升控制和资源配置导向功能；借助银行网络，实现现金实时归集，统收统支，规避资金管理风险。

    第四，推进财务共享服务建设。通过推进财务共享服务建设，减少报表报送层级，降低财务报表信息失真风险，解决财会信息上下、内外不对称的矛盾，让财务管理工作更好地支持公司战略，服务投资者、债权人，从而形成由内到外、由上至下的监管体系，尽可能让会计人员摆脱各层级管理者的干扰。

    第五，完善内部审计制度。完善内部审计制度最重要的是强化内部审计的独立性。通过建立由独立董事任职审计委员会制度并切实发挥其作用，为内部审计发挥管理和控制风险职能营造良好的管理环境。结合目前国有企业推进纪检监察职能独立的契机，推进审计管理职责与纪检监察职责融合，使二者相辅相成，改变国有企业审计管理职责向管理层负责的现状。

    第六，实行总会计师（财务总监）委派交流制度。由国资委向国有企业委派总会计师（财务总监），直接向国资委负责；国有集团公司，由集团公司董事会向独资、控股子公司委派总会计师（财务总监），直接向董事会负责，建立总会计师（财务总监）的经营业绩和诚信档案，委派和定期交流，尽量保证总会计师（财务总监）的相对独立性。

    结语

    笔者重点从国有企业内部财务监督入手，探讨了国有企业如何在新常态下通过深化内部改革和管理提升，注重质量效益发展，实现国有资产的保值增值。当前，我国改革发展进入转型期，经济发展进入新常态，国有企业发展关乎国家的经济命脉，在此大背景下，各方十分关注国有企业能不能通过深化改革度过难关，能不能获得更广阔的市场和发展空间。为此，只有通过完善国有企业财务监控机制，才能促进国有企业可持续发展。

    （作者单位：中石化集团公司，北京化工大学）

    【注释】

    ①唐闻捷：“加强国有资产监管和企业财务管理”，《上海金融高等专科学校学报》，2003年第2期。

    ②王乐锦：“国有及国有控股企业财务监管新措施”，《山东财政学院学报》，2003年第6期。

    ③肖尧春：“国有企业财务监管的新思路”，《价格月刊》，2004年第4期。

    ④何国雯：“国有企业财务总监管理模式现状与改进对策”，《会计之友》，2006年第4期。

    ⑤党建龙：“加强地方国有企业财务监管的思考”，《财会通讯》，2006年第4期。

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