我国政府改革的必要性及突破点 曹宇（海南大学政治与公共管理学院 海南海口 570100） 摘 要：政府改革是国家行政机关为适应内外环境的变化，对行政管理的诸方面因素进行的调整和变革。在我国，政府改革具有深层的内在动因和复杂的外部压力，面对现有的改革目标和方向，如何有效地推进改革，找到合适的突破点还是一个需要在思路上突破的难题。本文在分析我国政府改革的必要性的基础上尝试提出了几个政府改革的突破点，以期有助于今后的改革发展。 关键词：政府改革；必要性；突破点 政府改革是呼应环境变化、回应社会公众需求、化解发展风险的有效途径。中共十八届三中全会提出，深化行政体制改革，进一步简政放权。可以预见，继续推行政府改革是中国政府未来行政的基本思路。目前，我国正处于全面深化改革的关键时期，认识政府改革的必要性，抓住政府改革的突破口，不仅可以推动改革的有效开展，而且有助于提高我国行政管理的科学化和现代化水平，从而更好的顺应时代发展和应对全球化挑战，实现我国经济社会发展和人民生活水平的提高。 一、基本概念 1.行政权力 行政权力是政治权力的一种，是权力体系中的一种公共权力，其概念可以概括为：是以行政机构为主体，以执行国家意志为目的，以强制性政令为手段，对全社会进行管理的公共权力。[1] 行政权力具有天然的扩张属性，因其在运行中能给权力主体带来荣誉和利益，所以权力行使者总会想法设法将自己的权力扩大，以达到维护自己利益的目的。正是这种对利益的不断追求，使得行政权力扩张的动力永远不会枯竭。孟德斯鸠在论及权力的本性时曾经指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[2]任何权力都有扩张的内在特性，而行政权力作为拥有公共利益性和行政强制性的权力，是很容易扩张的权力。 2.政府改革 政府改革是指政府为适应环境变化，提高政府效能，对原有的与发展不相适应的政府管理体制与管理方式所进行的变革。[3]改革开放30年，我国不断调整改革方向与方案，改进政府管理方式和手段，围绕着重新定位政府与市场、政府与社会、政府与民众之间的关系问题进行了多年的探索，到21世纪初的今天，我国政府基本上实现了从人治到法治、从管制到服务、从全能到有限政府的转变，逐步建立起适应中国特色社会主义发展的政府模式。 二、政府改革的必要性 一直以来，中国政府在西方人眼中是一个“全能型政府”。这样的政府模式对于一个后发展国家而言，特别是在完成“经济起飞”阶段的国家发展任务来说是必要的，但是，随着社会经济的发展，这种模式的弊端也越来越明显，改革显得尤为重要。 1.政府本身天然存在问题，需要改革。 政府作为一种掌握公权力的组织，一直处在不断的变化发展之中，且天生会出现问题。一方面，组织本身具有固化倾向，追求稳定性，这就不能及时的适应环境的变化，需要我们主动进行改革；另一方面，行政权力是社会历史发展的产物，随着社会事务的繁杂多变，行政权力也不断发展变化且呈不断扩张的趋势。这一趋势一方面将导致政府角色错位，使行政权力偏离社会公益目标，另一方面，也将导致权力的滥用和政府的腐败。十九世纪英国历史学家阿克顿勋爵曾昭示世人：“权力趋于腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”行政权力范围的扩张为权力的滥用提供了可能，而行政权力行使自由度的不断增强则为权力腐败提供了更加便利的条件。无限制的扩张最终将导致政府失败，因而必须进行改革。 2.政府自身发展出现问题，要求改革。 建国以来，为更好的对国家和社会进行管理，我国先后进行过多次自上而下的政府改革。但由于公共管理事务的复杂多变，改革本身又带有相对滞后性，所以我国政府在发展过程中仍存在诸多问题亟待解决。一是政府职能转变未完全到位，分工不明确，政府仍然管了一些不该管、管不好的事，而有些该由政府管的事却没有管到管好；二是存在着部门职能不清、权责脱节、相互推诿挚肘、机构设置不合理、缺乏制衡等现象；三是政府管理成本高，表现在部门数量多，公务员数量大。虽然我国人口众多，需要比其他国家更多的国家行政人员，但与西方发达国家相比，我国政府机构及人员远远超标，这不得不使我们反思政府行政效率的问题。 3.政府面对社会发展变化，回应改革。 科技革命、全球化和信息技术的发展给政府带来巨大的挑战，公民纷纷向其政府提出更多更高的要求。面对公民与日俱增的期望，政府稍有不慎或处理不当就会引起公民的不满和对政府信任的流失。西方新公共管理改革运动正是西方各国政府为回应日益蔓延的公民对政府的不满以及对政府提出更高的要求而展开的。我国目前一方面存在着诸如经济增长质量低、贫富差距大、社会分配不均、公民社会保障程度低等社会危机，同时又面临着人民对于教育、医疗、住房等公共服务的强烈需求，面对公民对政府提出的要求更好、更快的公共服务以及更多的公共事务参与的政治诉求，政府必须积极主动的回应改革。 三、我国政府改革的突破点 1978年中共十一届三中全会后，我国正式拉起改革开发的大旗。近40年来，我国政府不断回应社会变化，尝试进行自身改革，不同时期的改革主题都不一样。20世纪80年代，改革主要围绕集权与分权的话题展开，分权被视为改革的方向；到了90年代，政府改革的话题转向“大政府”与“小政府”的讨论，“小政府”被普遍看好；2000年以后，随着政府改革主题的进一步深化，人们形成了新的共识：政府要该管的管，不该管的不管，权力该分散的就分散该集中的就集中。因此一个理想的政府应该是一个职责相当、职能明确的有效政府。正是基于这种认识的变化，转变政府职能，建设法治政府、责任型服务型政府的提法逐渐被确认为政府改革的目标。笔者结合中国国情，认为以下几点应成为今后我国政府改革的突破点，或者说正确处理这几个原则性问题对于今后的改革意义重大。 1.政府改革的起点在于警惕权力 中共十八届三中全会以来，政府改革思路出现明显的转向，“简政放权”被提上日程。但上文提到，行政权力天生有自我扩张本能，来自政府部门的主动放权，实质上会影响到一些人的既得利益。此时，权力的本能就会产生抵制力量，影响简政放权的实效。事实上，在改革的具体过程中，我们已经看到了各种权力“自利”的手段。比如，作为改革重点的行政审批制度改革，虽然在有些地方尽可能地简化了某项具体的审批流程，但是审批着故意刁难办证者，拖延办理业务的情况时有发生；还有的部门大搞“隐形审批”，表面上说不需要政府的审批，但实际运行中却少不了政府的盖章，这一切都是为了给权力寻租制造机会。因此，警惕权力的自我扩张本能，十分必要。我们通过完善制度建设，加强监督，提高公务员素质等手段来抑制权力的自我扩张冲动。 2.政府改革的重点在于限定职能 以往的政府职能改革多侧重于政府职能的转变，但笔者认为，如今我们最应该强调的是如何限定政府的职能，如何在具体职能的履行中贯彻法治精神和原则。我们常说“法无禁止即可为”，意思是只要不是法律明令禁止的，我们都可以去做。对于我们个人和企业来说，这样有利于激发创造力。但对于政府来说，恰恰应该是只有法律允许的才是可做的，政府职能的行使需要一个明确的范围和限定。而目前在这方面，我国政府还存在明显的不足，政令往往具有很大的自由空间和任意性，行政法规泛滥，没有把宪法摆在应有的位置，政令在具体实施中往往反映的还是行政者的意愿。因此，如何限定政府职能并予以制衡，应该是今后改革的一个重点。 3.政府改革的难点在于理清关系 在我国政府改革中，有三种与政府改革紧密关联的“外部”关系构成了改革是否能够奏效的前提。三种外部关联结构中，最为关键的是党政关系，这中间蕴涵着国家与政府的关系。其次是政府与企业的关系，这是政府改革是否具有财富支持的基础问题。第三种关系结构就是包含政府在内的“国家”与社会的关系。理清这三种关系，对于正确开展改革具有重大而深远的意义。 今天我们来看这三组关系，后两者经过几十年的改革，方向已基本明确。对于政企关系，政府应做好宏观管理和提供服务,主动退出生产领域，给予企业充分的自主权，鼓励其冒险和创新；对于国家与社会的关系，“治理”的概念已被国内学者广泛接受，政府也在不断尝试培育社会自组织，向社会分权，与社会组织合作，共治天下。作为关系到改革成败关键的党政关系将是我们下一步要关注的重点。在中国特色的政党制度下，如何处理和定位执政党和政府的关系，如何发挥执政党在政府管理中的作用而又不是政党不分，如何规范公务员和党内干部的身份和行为，如何培育健康的党政关系都需要我们进一步的研究和明确。 4.政府改革的亮点在于政府创新 政府创新，是指政府在不断积累的基础上，探索适应新环境变化和新现实挑战的政府体制的新模式与政府运行的新方式。[3]政府改革与政府创新是政府体系由旧的模式向新的模式转变或自我完善过程中两个不同层面的内容。政府改革侧重于宏观层面的制度变迁，把握政府发展的总体基调，而政府创新着眼于微观制度的调整和变革，重在破解制度困境，另辟蹊径。 面对当今高度复杂的社会形势，当宏观层面政府改革的作用不断下降之时，政府创新的功能将大放异彩。近年来，我国地方政府不断推进基层治理创新，改善公共服务平台，提高服务质量，像“公推公选”乡镇领导、行政审批制度改革、公用事业民营化等都是政府创新的重要内容。今后，我国应重点推进政府创新，利用先进的信息技术，结合时代命题，引入新的管理方式和管理制度，用创新带来改革的质变。 5.政府改革的原点在于应对传统 提到改革，我们不得不面对传统。2000多年的高度集权的行政体制传统是今天我国政府改革面临的最大挑战。关于集权与分权的论战在我国学界持续了很近，有人认为集权有利于统治，有利于集中力量办大事，有助于提高效率，应对全球化的挑战。当然，大部分人还是认为分权是政府改革的大势所趋，是顺应时代发展，完善公共治理的方向。也有人提出集权的思想种子一直深种在每一个炎黄子孙的血液里，中国的大地自古以来缺乏民主的温床。所以，不论我们采取何种改革策略，应对这种政治传统和历史惯性是我国政府在改革过程中要不断反思和警惕的。 参考文献： [1][美]布坎南.《自由、市场和国家》[M].北京经济学院出版社.1988 [2]娄成武、董鹏.中国政府改革的逻辑理路——从简政放权到供给侧改革[J].贵州社会科学.2016(7) [3]王浦幼.全面准确深入把握全面深化改革的总目标[J].中国高校社会科学.2014(1) [4]燕继荣.中国政府改革的定位与定向[J].政治学研究.2013(6) [5]习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[EB/OL].2013 [6]任剑涛.政府何为——中国政府改革的定位、状态与类型[J].公共行政评论.2008(1)
作者简介： 曹宇，男，25岁，本科毕业于华南理工大学行政管理专业，现就读于海南大学政治与公共管理学院，为2016级政治学理论方向研究生。
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