基金项目：湖南省社科基金委托项目，编号：19WTB05；省法学研究课题，编号：18HNFX-B-005
市域社区治理法治化研究
-----以长沙市岳麓区为例
贺志明1 袁望东2（1湖南司法警官职业学院  湖南长沙  410131；2中共湖南省委党校 湖南行政学院  湖南长沙  410006）
摘 要：司法行政机关应当主动适应当前社会建设的新变化新要求，紧紧把握传统社会管理向现代社会治理转变的深刻内涵，坚持法治方法加强社区治理，充分发挥社区矫正、人民调解、法律服务、法治宣传等职能作用，积极探索推进社区治理法治化新路径。长沙市岳麓区司法行政机关积极贯彻落实上级文件精神及创新社会治理加强基层建设工作要求，将“保障法治化”作为社会治理的重要组成，从满足基层群众法治宣传、法律服务、依法治理的需求出发，以深化社区法律顾问制度、修订村(社区)规民约为抓手，以法治的方式，推进美丽社区建设稳步向前。
关键词：社区；社区治理；法治化；司法行政
习近平总书记在党的十九大报告中强调，要提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。一方面，中央全面依法治国委员会办公室设在重新组建的司法部，承担统筹协调法治工作的职责；另一方面，履行行政立法、行政执法、刑事执行、公共法律服务是司法部的四项主要职能。在此背景下，司法行政工作应当主动适应当前社会建设的新变化新要求，紧紧把握传统社会管理向现代社会治理转变的深刻内涵，坚持法治方法手段加强社区治理，充分发挥法治宣传、法律服务、人民调解、社区矫正等职能作用，积极探索推进基层社区治理法治化新路径。
推进基层治理法治化是推进全面依法治国的必然要求。党的十九大报告对于社区治理和社会治理的法治化都作出了明确的表述。以法治方式保障美丽社区建设，推进基层治理法治化，既是全面依法治国在基层的具体实践，也是推进城市基层依法治理的重要举措。近年来，长沙市岳麓区司法行政机关积极贯彻落实上级文件精神及创新社会治理加强基层建设工作要求，将“保障法治化”作为社会治理的重要组成，从满足基层群众法治宣传、法律服务、依法治理的需求出发，以深化社区法律顾问制度、修订村(社区)规民约为抓手，以法治的方式，推进美丽社区建设稳步向前。
一、岳麓区社区治理法治化的经验
1.深化社区法律顾问制度, 推动基层治理法治化更上层楼
社区法律顾问制度是统筹优质律师等法律服务资源、服务群众、保障民生的重要举措。岳麓区司法行政机关将社区法律顾问制度进行规范和深化，把“村村有顾问，事事依法行”作为司法行政工作立足基层、服务群众、主动顺应宁乡经济社会发展的有益探索。自2017年以来，全区社区法律顾问工作已在19个街镇（2个景区管理处、科技产业园）、200个社区全面施行，并形成队伍齐全、制度完备、运作流畅的社区法律顾问工作体系。在岳麓区司法行政机关的监督指导下，社区法律顾问积极参与社区治理，扮演着“指导员”“参谋员”“助力者”的角色。
一是当好社区工作制度建设指导员。在社区各类工作管理制度建设过程中，社区法律顾问通过加强监督指导和开展相关法治培训，积极帮助社区 干部树立法治思维。
二是当好社区重大事项决策参谋员。在重大项目审批、重大决策实施过程中，社区法律顾问协助开展风险评估、审核经济合同，为社区重大经济、民生和社会管理方面的决策提供法律意见和指导，将社区事务纳入法治化轨道。
三是当好社区热点难点问题化解助力者。在社区矛盾纠纷的化解中，社区法律顾问从专业视角为群众提供既符合法律规定要求、又能较好保障群众权益的专业法律建议，大幅提高了社区委会依法化解邻里矛盾纠纷能力，把矛盾纠纷尽量控制在源头阶段、化解在萌芽状态。
2.修订社区规民约，推动社区治理体系建设更为完善
社区规民约是社区自我修订的约束规范社区居民行为的一种规章制度。岳麓区司法行政机关以修订社区规民约为载体，精准规范基层治理法治化，推动社区治理体系的完善与优化。社区规民约作为居民共同认可的“公约”，是实施居民、居民自治、创新社区治理的有效载体。通过修订社区规民约，可以有效增强居民尊法守法意识，形成老百姓和社区干部办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治良序。
一是以社区换届选举为契机，结合基层民主法治示范创建，指导社区完善依法自治模式。加强对《居民委员会组织法》的宣传力度，依托社区法律顾问提供专业法律服务，保障社区规民约修改完善，在程序上依法公开进行，在内容上符合法治精神，引导社区相关决策、措施、程序等的依法公开和有序推进。
二是通过有效指导社区梳理基层治理法治化中的难点、痛点和堵点，通过集中民意、汇聚民智，将相关内容规范融入社区规民约，将社区规民约打造为社区依法自治的总章程。同时摒弃传统社区规民约口号式、提倡式的内容形式，形成条文式规范结构，并明确执行主体、明确激励约束措施，使社区规民约真正实现可操作、可执行。
三是以居民、居民自治为着力点，通过社区规民约的修订，提升居民、居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的法治意识和社区治理水平，让社区民们真正行动起来，以自下而上的形式，把群众的智慧转变为自我管理、自我服务的制度规范，让社区规民约真正反映老百姓的共同意愿，有效解决老百姓的身边难题。例如，在区司法行政机关的指导下，岳麓区形成了由“社区规”“组规”“家规”构成的“三级规约”，把订立《社区规民约》《居民自治章程》作为法治建设的先行抓手，严格按照“依法推进、居民主体”的原则，以《中华人民共和国居民委员会组织法》等相关法律法规为指导，对社区规民约进行科学修订，使其既体现居民集体意愿，又符合现行法律规定；对居民小组和自然埭的特殊情况、个性问题进一步细化和分类，形成《组规民约》；再细化到每户人家订立兼具法治特色的“家规家训”，由居委会统一制作，将家规家训固定在每户大门口的显眼位置，以规范社区事务法治管理，提升居民自觉守法意识，提高基层治理法治化水平，推动基层治理法治化更深入、更细致、更有效。
二、岳麓区社区治理法治化的成效
1.村村(社区)皆有顾问，事事依法而行
岳麓区司法行政机关“村村有顾问，事事依法行”工作自2018年试点以来，收到了良好的成效。历经2年的实践与深化，社区法律顾问工作已在全区全覆盖，在基层依法治理中发挥了重要作用。社区法律顾问正日益成为“七五”普法的宣讲员、矛盾纠纷的调解员、依法治理的指导员、调解干部的培训员、涉法涉诉的代理员。
过去，社区管理不注重法律程序，不注重征求老百姓意见，有时即使是好的政策，也不能得到老百姓的赞同。现在，有了法律顾问，社区干部的法治意识和法治思维明显提升，社区务管理法治化水平不断提高。岳麓区的不少社区凡开展重大实事项目，都由法律顾问事前把关，在重大项目启动、重大决策实施前，都邀请法律顾问前来研讨，加强风险评估。在各类社区治理难题及重大矛盾纠纷处置中，不少社区都积极邀请社区法律顾问参与协调处置，妥善解决了矛盾纠纷。20余起矛盾纠纷得以迅速化解。现在有了社区法律顾问，社区干部的法治意识增强了，居民的法治理念增强了，百姓依法维权，基层矛盾纠纷更容易解决了。
2.社区规民约进社区入户，法治意识深入人心
社区规民约的修订在基层治理法治化现代化的过程中为基层治理法治化精细化描摹出法治的框架，充分发挥了普法依法治理的职能作用，使社区干部与群众的法律素质和法治意识得到有效提高，形成了法治理念引领、法治方式规范、集体民主决策、依法依规办事的依法治理新局面，有效推动了基层治理法治化的法治化。社区规民约尊重居民的主体地位，从居民中来、到居民中去，在实践过程中能使居民信服，居委会执行起来也有了底气，使得各项制度的开展公开、公平、公正，居民办事一视同仁，社区务管理方式实现很大转变，从原来“书记、主任说了算”变为如今“找谁办事都一样”，避免了“书记主任不在就办不了事”的尴尬局面，提高了居民办事效率，提升了居民的法治意识。社区以居民小组为基本单元，成立“居民理事会”，实现社区组有人管事、有章理事、有钱办事，居民自治“有章可循”。有了社区规民约的确立，基层治理法治化更有了法治的依据与保障。
通过社区规民约的进社区入户，有效推动了基层治理法治化的规范化。过去由于缺乏明确标准，一些居民为了申请社区里的困难救助，经常到居委会“一哭二闹三上吊”，给居委会出难题。社区规民约修订后，明确困难救助的范围和标准并严格执行，使得那些居民没有借口再来闹了，而让真正困难的居民能够得到及时帮助。社区规民约的进社区入户，还有效推动了基层治理法治化的制度化。广泛建立“民主议事堂”，让群众从“旁观者”变为治理的“讨论者”“参与者”“决策者”。有了社区规民约的规范，基层治理法治化中的诸多难题都得以有效化解。
三、岳麓区社区治理法治化的完善
1.进一步完善律师参与基层治理法治化的相关配套机制
进一步规范法律顾问服务机制、完善选聘、考核和退出机制，探索律师“六参与”的工作机制，使律师参与民事纠纷调解、参与疑难复杂矛盾化解、参与社区事务管理、参与信访日常接待、参与领导下访接访、参与政府依法决策，形成队伍齐全、制度完备、运作流畅的社区法律顾问工作体系，把社区法律顾问律师队伍打造成一支专业、高效、有力的基层治理法治化法治保障队伍。在此过程中，岳麓区司法行政机关将进一步深化社区法律顾问制度，履行律师“六参与”牵头职责，会同相关责任部门，加快研究制定相应配套制度规定，进一步细化服务标准和监管机制，加快律师资源“开源”步伐，更好落实律师服务各项保障机制，充分发挥律师在推动法治建设维护公平正义、参与社会治理维护社会稳定中的积极作用。
2.进一步发挥好社区规民约在基层治理法治化中的突出作用
社区规民约修订要摒弃口号式内容，更加注重精细化治理。在社区规民约修订中要针对具体问题形成条文式规范结构，并明确执行主体、明确激励约束措施，使社区规民约真正实现可操作、可执行，以条文式的形式，明晰权利义务，将社区民的共识进行固化，将基层治理法治化的难题予以制度化解决。建议将社区规民约的遵守情况同社区级福利挂钩，还可以积极探索规范代履行制度，以社区规民约的形式授权居委会、业委会、物业公司等对一些违反社区规民约的行为进行代执行，以解决如消防通道停车堆物、向河道乱抛物、毁绿种菜等行为，增强社区规民约的可执行力，走出一条群众参与有效、精准解决有力、法治保障有序的制度化法治化基层治理法治化新路子。
参考文献：
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