基金项目：安徽省阜阳市2018年社科规划课题，立项号：FSK2018015
推进治理体系和治理能力现代化视野下  社区党建引领城市社区治理的思路
基于阜阳市创建全国文明城市的实践
耿勇 殷成龙（中共阜阳市颍州区委党校  安徽阜阳  236000）
摘 要：改革开放尤其是十八大以来，中国共产党继续以党组织嵌入政府及其他各种社会组织方式的调整优化为杠杆，不断强化党的领导能力和执政能力，加快了国家治理体系和治理能力的现代化进程。我国的社区建设在“全能”政府失效和“万能”市场失灵的背景下展开的，之后现代城市社区逐渐成为推动基层管理创新与培育社会成长因素的基本单元，社区党的建设也成为基层组织建设的重要组成部分。进入新时代，社区党建在推动社区治理过程中迎来了新机遇，但也面来新的挑战，如何在社区治理工作中更好发挥党组织的引领作用，关系着推进国家治理体系和治理能力现代化的水平，必须下大力气做好。
关键词：治理体系；治理能力；社区党建；社区管理
随着“国家—单位”二级管理体制的解体，现代城市社区正开始日益成为推动基层治理创新与培育和谐社会成长的基本单元。“城乡社区处于党同群众连接的“最后一公里”，做好社区治理工作十分重要”[1]。在此背景下，因为社会加速转型形成的各类矛盾问题汇集在社区这一基层第一线，其中一对现实矛盾显得尤其突出。一方面，单纯的市场经济体制无论就它的本质属性，还是现实发展状况而言，都难以完全填补政府主体退出直接管制的社区治理空间，而社会组织也受限于历史或现实的原因无法成为有效的自治主体。因此，在城市基层社会一定程度上形成了治理主体弱化甚至虚化的矛盾。另一方面，广泛分布于城市基层社会的各级党组织，由于没有完全主动参与到基层社会治理创新实践中，也在一些地方出现了组织涣散的问题。当我们把上述这对矛盾纳入国家治理体系和治理能力现代化的视野下来加以考量的话，其实就不难发现，如果站在顶层设计的高度，基于我党对社会治理全局方向把握的整体政治需要，在新形势下进行的社会治理创新中，不去创新方式，充分调动城市基层党组织的积极性，不为其预留充分发挥作用的空间，无异于对这种宝贵政治资源的浪费，因此在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，城市基层党组织自身建设不仅是基层治理实践的重要课题，也完全可能成为带动我国国家治理水平和治理能力迈上新台阶的“红色引擎”。
本课题组对安徽省阜阳市城区社区进行了调研，并从115个城市社区中选取了颍西街道罗庄社区（城乡结合部）、单桥社区（新城区）和文峰街道奎星苑社区（老城区）做为研究样本，调研工作正值阜阳市创建全国文明城市，从中可以基本掌握城市社区党组织在创建工作中发挥的作用、存在的普遍问题，结合近年来城市基层党建工作的要求，提出一些加强社区党建工作的建议。
一、现阶段城市社区党建工作和社区治理的现状
近年来，城市社区党建工作面临着旧的管理体制不能适应新形势新变化、社区党组织横向协调和纵向领导的权威性不大、党组织对党员管理模式单一等问题。其具体表现为：
1.城市社区党组织的领导核心地位的巩固与国家治理体系现代化的要求不相适应
(1)部分社区党组织覆盖仍不同程度存在盲区。随着阜阳市快速城市化进程，各社区党总支管理服务人口普遍在1万人左右，社区所属党支部服务人口普遍在2000人左右，管理空间幅度大、日常事务多。3个社区中，罗庄社区常驻人口6580人，流动人口2340人，一个总支3个支部，97名正式党员；单桥社区常驻10800人，流动人口2650人，一个总支，4个支部，正式党员156人；奎星苑社区常驻人口9800人，流动人口1380人，1个支部，正式党员136人。3个社区党支部党员人数都偏多，社区两委以下的支部书记、委员均为兼职，市区和街道限于财力，无法为其提供必要的待遇保障，自然也就缺乏刚性的考核，导致部分支部党务工作“高兴就干一点、觉悟高就多干一点、否则就甩手不干”的空虚状态。这种状态下的支部领导城市创建工作，一定程度上会陷入“你干你的我看我的”上紧下松状态，形不成合力。
(2)社区党建工作经费投入不足,制约社区党建工作的开展。阜阳市城市各个社区没有工作人员编制，极少配备财政供养工作人员，虽然近年来市区两级加大了对社区的经费投入，也是仅仅限于解决了社区办公用房和社区两委的工资待遇（住房公积金、地方合规津补贴除外），两委主要领导2200—2500元，社区一般干部2000元。上面千条线下面一根针，巧妇难为无米之炊，社区活动经费等日常开支捉襟见肘，必然影响社区党组织功能的发挥。基于此，城市创建工作在社区里也难免会陷入“你喊一喊我动一动”的被动局面。
2.城市社区党组织与党员的整体状况与国家治理能力现代化的要求不相适应
(1)党组织政治功能不强。一是社区党组织政治功能弱化，重经济社会发展，轻思想政治建设。二是党支部作用发挥弱化，有的社区党支部“一年开不了几次会，一开会不是举拳头就是收党费”，部分党员干部思想保守，观念陈旧，在社区居民中威信不高。三是引领功能淡化。部分社区党组织负责人，落实党建主体责任不到位，有“不干不够意思，干点意思意思”的错误思想，在抓党建促进中心工作上认识不清，缺乏创新。
(2)党员角色意识褪化。当前，在城市社区党支部中，党员不关心国家大事，不关心党的前途，“老好人”思想作祟，把自己等同于一般群众，搞得党员不象党员，平时看不出来、关键时候站不出来、危急时刻豁不出来的状况比较普遍。
(3)社区党建工作者和党员队伍建设滞后。一是文化程度偏低。调研中发现，3个社区低学历党员干部占比较大，罗庄社区初高中学历73人，占比超过75%；单桥社区初高中学历129人，占比超过80%；奎星苑社区由于是老城区，社区中从机关事业单位退休的党员较多，初高中学历59人占比也达近50%。二是年龄结构不尽合理。社区两委干部中45岁以上的干部大多超过40%，主要干部年龄偏大。党员的平均年龄更大，罗庄、单桥、奎星苑三个社区45岁以上的党员数分别为67人、95人、107人，占各自社区的比例都超过了70%。这样的党员干部队伍，无论是观念上还是能力上都不能适应社区治理的需要，也不能适应带领社区居民创建全国文明城市的需要。
3.城市社区党建工作覆盖面与加强和创新社会治理和重心下移的要求不相适应
(1)社区对“两新”组织党建工作的管理和领导还存在一些问题。近年来，“新经济组织”和“新社会组织”，尤其是非公企业党建工作在中央的重视下有了较大的发展，但实际工作中组织设置、党员管理方面仍然需要更加科学。调研中发现，3个社区辖区内的规模以上企业党建工作较为规范，但辖区内的个体户、中介组织中的党组织和党员管理仍然处于较为松散的状态，他们中有的党员长期不参加组织生活会，不缴纳党费。
(2)“流动人口”和“流动党员”的增加为城市社区治理增加了难度。党员流动性增强是市场经济产物，流动党员问题也是当前城市社区党建的一个突出问题。调研的3个社区中，流动人口占比15%-20%，罗庄社区和单桥社区的流动党员都超过了30%。社区党员管理，不仅仅是只管两委的党员，还有在社区外工作，组织关系在社区的党员、下岗党员、自由职业者中的党员等。如何调动流动党员、在职党员、驻区单位党员的积极性，带领居民积极投入到文明城市创建工作中，考验着国家的治理能力和城市社区党务工作者智慧。
二、城市社区治理创新对社区党建工作提出的新要求
随着城市化进程的不断加快，拆违拆旧等专项行动深入推进，以前的城市近郊和城乡结合部涌现出大批的新社区，无论是社区人口还是社区管辖范围都出现了爆发式增长。一方面，从阜阳市拆违拆旧力度（2018年度达3200万平方米）和全市社区发展历程来看，大多属于典型的“拆村建居”型社区（或“村转居”社区），治理层次不高、方式单一，普遍存在社区居民参与度不高、积极性不足，社区治理效率低下，社区居民缺乏归属感、幸福感等一系列问题暴露出来。另一方面，阜阳市已吹响创建全国文明城市冲锋号，市委市政府印发《阜阳市创建全国文明城市工作三年行动计划（2018—2020年）》，对创建工作目标任务进行了明确。但是社区党组织领导体制改革、社区党建工作载体的创新、社区党建工作平台的搭建、社区资源的整合，都对社区党建工作提出了新的要求，必须创新思路切实加以解决。
三、社区党建全面引领城市社区治理创新的思路
“中国社区建设不是一般意义上的社区工作，它是党的群众路线和群众工作在新形势下的具体运用和具体表现”[2]。实现党对城市社会的领导，关键是搞好社区建设，以社区党建推动城市社会管理创新。随着改革的不断深化，新旧矛盾交织，城市基层社会管理体制面临着新的考验。解决上述这些问题，需要认真研究新形势下的社区工作，强化党组织在统筹社区建设中的领导核心作用，推进社区党建体制机制创新。
1.基层党委要充分认识到基层党组织在社区治理中的作用
(1)坚持党委领导，加强社区领导班子建设。发挥好党委尤其是县市区委在加强和创新社会管理中总揽全局、协调各方的核心作用。坚持党委对社会管理的领导，加强城市社区领导班子建设，要把城市社会管理放在党委工作的突出位置，把城市社会管理纳入考核县市区及街道领导班子和领导干部绩效考核范围，使基层党（工）委切实履行好社区党建的主体责任。
(2)加强组织建设，扩大组织覆盖和工作覆盖。城市社会治理创新，就要充分发挥社区党组织的作用，积极探索推行适合本地区发展的党建模式，加强组织建设、调整组织设置。要不断拓宽社区干部选聘途径，可以尝试从退伍军人、社区经济能人、高校毕业生、企业管理人员中选聘选派社区干部，还可面向社会公开招考、招聘。只有不断扩大组织覆盖面，才能确保文明城市创建等中心工作工作中“哪里有群众，哪里就有党员， 哪里有党员，哪里就有党组织”。针对社区中存在的支部党员较多（奎星苑社区只有1个支部130多名党员）现象，报请相关部门，该成立党委的成立党委，该成立总支的成立总支，不能因为增加职数和财政人头费开支而使组织建设始终处于不规范状态。
(3)加强党的作风建设，密切同人民群众的联系。进入新时代我们党仍面临“四大危险”、“四大考验”。处于基层的社区党组织扎根在群众中，党员干部的言行举止时刻都影响着党在人民群众心中的形象，加强和创新社会治理，就是要重视并切实做好新形势下群众工作，真实反映群众愿望，真心倾听群众呼声，真情关心群众疾苦。“共建才能共享，共建的过程也是共享的过程。要充分发扬民主，广泛汇聚民智，最大激发民力，形成人人参与、人人尽力、人人都有成就感的生动局面”[3]。加强自身建设，提高党员干部自身素质和修养，用细心、谦和的态度对待群众，接受社会和群众的监督。
2.以完善社区管理机制加强和推动社区治理创新
(1)健全县(区)基层党建三级联动机制。县市区党委对基层党建提出工作思路，制定实施政策，严格落实经济发展与党建“双百分”考核制，加强对城市社区党建工作的指导和督查；街道党工委直接负责，抓好辖区社区党建；社区党组织根据要求结合实际具体抓落实。
(2)完善社区党建工作经费保障机制。将社区党建工作经费全额纳入县区级财政预算，根据社区人口数、文明城市创建等年度中心工作量大小，按照不少于20万元的标准拨付，并根据财政收入的增长逐步提升保障水平。
(3)建立健全和区内各类组织、居民的共建机制。整合好辖区单位、居民群众的力量，在诸如文明创建等中心工作中，要努力形成市级指导统筹、县市区负总责、街道协调联动、社区为主体的责任体系，齐心协力抓好“大创建”工作，务必以基层认可、群众满意为标准检验文明城市创建实际效果。
(4)建立完善服务和监督机制。推行两委干部坐班办公、为民服务代理、工作述职述廉等制度；实行重大事务票决制，凡涉及党的建设、资产处置、工程建设、大额款物发放等重大事务及关系群众利益的重大事项，必须按照公开程序讨论通过；建立社区“两委会”主要负责人任期、离任经济责任审计和责任追究制度，并将审计结果及时向群社区众公布。
(5)建立社区协调机制。以社区党支部为核心，社区党员为主体，驻地单位党组织参与的协调机制，推进街道社区、单位、行业党建互联互动；在诸如城市创建工作中，可以成立由社区支部书记任组长，社区内单位负责人副组长的社区党建协调领导小组，开展“党员示范店（岗、单位）”建设；加强对社区内非公个体工商户、企业员工的教育引导，争取做到“社区吹哨、部门报到”，“通过建立党建联席会，把区域内隶属不同系统、掌握不同资源、比较松散的党组织全部“网起来”，形成以驻区单位为节点，紧密联系的党建工 作联合体”[4]。推动党员主动亮明身份挂牌经营，带头诚信守法，带头落实“门前五包”，带头发放《创建全国文明城市知识问答》《市民文明手册》《市民文明公约》《居民公约》等资料，主动接受群众监督，凝聚讲文明树新风的正能量；发挥社区党组织桥梁纽带作用，收集区内文明城市创建的难点问题，建立“需求清单”，动员社区内机关企事业单位主动认领，打通联系服务群众的通道。
3.拓展载体，突出党建引领作用
一是在阜阳市城市社区深入开展“三联四建”工作，就是要坚持领导干部联系社区、职能部门联系项目、党员领导干部联系居民，建好社区综治管理平台、社区综合服务平台、社区党组织和社区志愿者组织；二是在社区党组织中开展“争创五星级党支部”，在无职党员中开展以“设立岗位、确定职责、争当先进”为主要内容的“争先创优”活动。三是组建社区党员志愿者服务队伍，开展“党员帮扶队”、“党员奉献日”等主题活动，开展做党员先锋、为创城添彩活动。四是开展社区文化活动。成立群众性文艺团体，开展丰富多彩、群众喜闻乐见的文体活动，力求达到每栋楼院有节目，每个小区有特色，打造叫得响的社区文化品牌。
4.标准化引领是创新城市社区党建的重要路径
党的十就大提出了全面提高党的建设科学化水平的总体要求。把党建工作标准化作为提升党建科学化水平的“金钥匙”。把标准化的理念、思维、手段运用到城市社区党建工作中，构建系统化的制度体系、精准化的评价机制、规范化的操作程序，利于推动城市基层党建工作高质量发展，通过党建标准化建设，把原来分散的党群服务、队伍建设、基层保障等工作凝聚成体系化的城市基层党建工作，从而利于提升城市社区党组织的组织力、凝聚力、战斗力。
由于当前社会管理创新与社区党建并没有在学界大范围开展，能够查阅到的参考资料较少，理论上实践上的都比较匮乏，加之本课题组学术素养不够，社会经验不足，其中的观点及提出的对策难免存在局限性，有待深入探究。

参考文献：
[1]习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要[M].北京:学习出版社，人民出版社，2019.6.165
[2]沈明达.枫林党建分外红[C].上海:上海社会科学院出版社，2012.22
[3]习近平关于“不忘初心、牢记使命”重要论述选编[M].北京:党建读物出版社，中央文献出版社，2019.5.P221
[4]王青山、刘继同.中国社区建设模式研究[M].北京:中国社会科学出版社，2004.97-98
作者简介：
耿勇（1972--）男，安徽阜阳人，本科，从事党建研究。

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