杨兆青1 贾岩2（1中国人民公安大学  北京市  100038；2山东省德州市公安局  山东德州  253000）
摘 要：南京国民政府初期，省警务处经历了由废到立再到缓设的曲折历程。国民政府在北伐过程中裁撤省警务处的根源在于该处建置与国民政府《省政府组织法》相悖，然而仅是科股级别的警察文职机关难以承担繁重的“剿匪”任务。于是，蒋介石发布警界“元电主张”提议设置省警务处，希冀通过建置警务处推动政治现代化，加强中央集权。但是，国民党的派系政争与中央政府在地方的有限影响力，导致省警务处的建置工作被迫中断。省警务处的推行受阻，证明了训政初期的国民政府无力将南京中央政府的政治权威延伸至地方，其推进政治现代化以建设现代国家的构想也只能暂时搁浅。
关键词：省警务处；元电主张；政治现代化；政治权威
警务处作为省级警察管理机关，在清末与北京政府时期均为省以下的处级单位，直接受省长或督抚指挥。但在国民政府时期，警务处却经历了“全面裁撤—全面建置—部分省份缓设—部分省份建置—各省警保合一”的反复历程，该机关的级别也不停的摇摆于处级与科级之间，因地因时而异。目前，学界对省警务处的关注较少，仅从南京国民政府初期由“军政时期”向“训政时期”转型角度，探析此时期的政制调整的困境，[1]但并未从国民政府通过构建现代警察制度以实现国家政治现代化这一角度做深入研究。因此，笔者以警界“元电主张”为研究中心，重建训政初期省警务处由废到立再到缓设的全过程，凸显省警务处这一现代警察制度与传统中国社会结合过程中的龃龉与调适，并以此为缩影展现国民政府探索建设现代国家的顿挫与艰难历程。
一、建置冲突:北伐中省警务处的裁撤
省一级警察主管机关，肇创于清末。将省级警察主管机关命名为警务处始于北京政府时期。1915年7月30日，袁世凯批令内务部发布《各省整顿警政办法大纲》。规定各省应设立警务处，警务处长为简任职，承省长指挥监督，统一各省紧急筹办警政的事项，包括扩充警额、分配警费、教练警察与核定警章。[2]在《大纲》中，依据警务处长直接受省长指挥监督推定，各省警务处隶属于省政府。此后，多省陆续按照北京政府规定设立警务处。
国民革命军在北伐的过程中，相继裁撤各省警务处，改由民政厅直接掌管全省警政。1927年1月10日，国民政府在武汉成立京兆总局，裁撤省警务处，将全省警务工作纳入省民政厅的管辖范围。[3]1927年3月，安徽省警务处及省会警察厅被撤销。是年7月，安徽省政府成立，全省的警务工作即由民政厅接管。[4]同月，福建省撤销原省警务处，在省民政厅内设警务科掌管全省警务。[5]国民政府完成形式上的全国统一后，多数省份均按照国民政府组织法的相关规定，裁撤省警务处，由省民政厅统辖全省警务。
国民政府对省警务处的裁撤，根源在于该处的建置与国民政府《省政府组织法》相悖，且有违孙中山在《国民政府建国大纲》中对“警卫”的基本界定。在国民政府历次颁布的《省政府组织法》中，有关地方自治的事项均划归民政厅掌理。[6]
繁重的“剿匪”任务，是多省裁撤警务处后面临的最大挑战。1928年10月1日，蒋介石撰写《今后我们的任务》一文，文中提到，“共产党徒又乘机利用人民生活的困苦，专门做煽惑过民间的阶级斗争，来破坏本党国民的力量”。[7]自1928年起，南京国民政府开始着手制定和颁布刑法，企图为国民党的“剿共反共”行动提供法律层面的保障，从而进一步合法化，[8]而警察机关承担着清乡剿匪的重要责任。各省警务处裁撤后，事务繁杂的警政工作归属在各省民政厅科股的管理之下。民政厅本属文职单位，自难统率全省的武装剿匪工作。况且民政厅统辖政务纷繁，即使有心整顿全省警政，也无力落实。
面对国民政府要求裁撤省警务处的决议与繁重的“剿匪”任务，有的省份采取了变通措施。1927年10月7日，在江苏省政府第四十四次政务会议上，委员兼民政厅长钮永健提议：“为整理全省水陆警务，拟在民政厅内附设全省水陆公安管理处，以统辖全省指挥训练。”[9]言明全省水陆警务事至繁赜，仅由民政厅第三科下设股级这一文书机关统辖办理警务，颇难担此重任。为统一权责起见，拟在民政厅范围内附设全省水陆公安管理处，专司训练指导事宜。此处附设于民政厅之下，综理全省警务，与之前废除的省警务处职能有相似之处。江苏省水陆公安管理处设置的最大意义在于，摆脱了以往省级警察机关管人不管事的桎梏，实现全省警察机关的垂直纵向管理。
裁撤省警务处后，各省警政面临的困境，逐渐引起国民政府的重视。
二、推进政治现代化：南京国民政府初期省警务处的建置
1928年11月，蒋介石出巡苏皖，考察地方政教与民生利病，以推动清乡剿匪工作。在目睹警察机关的窳败与保安团的散漫后，决定通过设立省警务处以统一各省警察训练，全面提升警察素质。于是下达电文，“电古应芬曰：下次国务会议，请代提案如下。各县警察统归各该省警务处整顿训练，其已有警务处者，仍旧保留。无者应急设立。警务处长人选，应由内政部择优荐任之，如何？请与赵次陇（注：即赵戴文）先生裁酌，为盼。”[10]此电即警界所称的“元电主张”。[11]蒋介石提议恢复省警务处建置的初衷，在于通过强化警察素质训练，革除警政窳败的顽疾，以实现“在国内维持秩序，保护百姓生命”的目的。[12]
奉蒋介石元电令，内政部部长赵戴文在1928年11月16日召开的第七次国务会议上，提议设立省警务处以统一全省警政，会议议决由内政部拟具详细办法。[13]蒋并未意识到省警务处的建置不仅与孙中山的《建国大纲》相悖，而且与国民政府现行的《省政府组织法》相冲突，这些问题都是内政部草拟具体办法时绕不开的难题。针对这些问题，内政部向行政院呈拟《警务处先决问题四项》：“一、各省设立警务处。凡指定设立警保局省份是否除外？一、各省警务处是否隶属于省政府，归中央主管部之指挥监督，与各厅立于同等地位？一、警务处统辖全省警务，是否兼任省会警察责任？一、特别市暨普通市公安局是否一体改设警察厅？市警察对于市政府应否规定协助办法？其权限如何划分？”[13]
内政部在呈拟《警务处先决问题四项》的同时，也相应拟具了两种处理意见。在意见一中，内政部主张已经设置警保局的省份，仍应设置警务处。警务处直隶于省政府，处长统为简任官。各省会不设警察厅，都警务处长直接掌理省会警政。各县仍称警察局，恢复原有警察厅建置，厅长为荐任官，受警务处管辖。在意见二中，内政部则给出了与意见一几乎完全相左的处理办法。笔者推断，这其中，固然有国民政府建政初期各级党政机关组织设置尚未完善之因，但更多的原因还在于晋系赵戴文本着以治晋精神治国的方针，借内政部长一职谋取晋系利益。对于省警务处的设置与否，因山西省设有警务处，固勉强同意蒋介石的提议。至于如何处理警务处与其他部门的关系，以符合国民政府组织法的规定，赵戴文实无暇顾及。内政部所呈两种意见，只是应付蒋介石的权宜之作。
1929年1月31日，鉴于设置省警务处的复杂性，行政院令内政部长赵戴文、卫生部长薛笃弼、蒙藏委员会委员长阎锡山会同核议设立省警务处案。议决已设警保局省份仍应设置警务处，省警务处应隶属民政厅管辖，各县公安局名称仍旧且普通市警察在警务处管辖范围之内，而特别市警察仍属特别市政府，不归入省警务处管辖范围。[14]内政部遵照国务会议所通过设立警务处先决问题各点，重拟《警务处组织条例草案》。1929年6月8日，国民政府立法院议决修正通过《省警务处组织法》。[15]是月27日，国民政府公布施行《省警务处组织法》。
1929年8月9日，国民政府内政部公布施行《省警务处长任用规程》，以配合《省警务处组织法》的实施。在1928年7月3日内政部公布施行《警察官吏任用暂行条例》中，规定警察官的任用资格共有三项，一是警察学校三年以上毕业者，二是法政学校三年以上毕业者，三是曾办警政或行政事务三年以上著有成绩者。[16]国民政府设置省警务处的目的之一，即是通过整训全省警察队伍，协助军队从事清乡剿匪工作。若以警察学校和法政学校的毕业生作为遴选警务处长的资格限制，势必阻碍大批具备军事经验的军校毕业生进入警官队伍，难以达到设立省警务处的目的。于是规定“该项条例（笔者注：特指《警察官吏任用暂行条例》），为一般警察官吏所适用，至于警务处长的任用，则另订有规程。”[17]在《省警务处长任用规程》中，其任用资格增加了“军官学校毕业，曾任中校以上军职，并确具警察学识与经验者”一项，[18]这是国民政府首次以法律的形式确认军校毕业生担任警官职务的资格，并被吸收进《警察官任用条例》中。[19]《省警务处长任用规程》的颁行，标志着警察官吏的任用来源开始发生变化。
三、乏力的政治权威：省警务处建置的搁浅与原因
国民政府规定各省统设警务处后，福建、湖北等省均以经费支绌、人才缺乏为由，呈请缓设。1929年3月23日，福建省政府委员兼民政厅长、暂代福建省主席陈乃元为就设立闽省警务处一事，呈报内政部长赵戴文。“除各县原有经费外，全年行政费须增加百余万，财厅已极感困难”，“如中央经已决定设立各省警务处，闽省自难例外”，婉转表达了闽省对设置警务处的态度。[20]1929年8月3日，兼代湖北省政府主席方本仁呈国民政府，湖北省政府以政费支絀呈复国民政府请缓设警务处。“查鄂省政费支絀，已属罗掘俱穷，此项警务机关经费无从取给，拟请从缓设立，所有警务事宜，暂由职厅负责办理”。[21]此外，有的省份主张扩充省警务处警权，将其与民政厅分离，独立隶属于省政府。有的则认为既然已有民政厅统辖警政，毋庸附设警务处。[22]
鉴于对省警务处组织级别的异议，有些省份另设直隶于省政府的其他机关。1929年8月26日，黑龙江省政府主席万福麟呈请国民政府，称江省远处边陲，民风悍鸷，军队有鞭长莫及之虞，乡团无联络自卫之力。警察机关身担剿匪重责，“是以全省警机关，非直接隶属省政府，不足以昭郑重而使督饬，断非行政繁剧之民政厅所能兼辖”。[23]于是，东北政务委员会决定沿用旧制，设立直属省政府的公安管理处。江苏和浙江、福建等省则成立了类似警察机关的保安处，直隶于省政府。[24]
南京中央政府各派系之间的政治角力是省警务处难以推行的政治原因。北伐的胜利，并未改变军权、政权系出多元的局面。即使是号称正统的第二届中央执行委员会，也有汪精卫、蒋介石、胡汉民派之别。[25]胡汉民希望借助立法院，钳制蒋介石势力的肆意扩张。在颁布《省警务处组织法》的过程中，行政院与立法院虽然都同意设置省警务处，但对警务处与民政厅的隶属关系却意见不一。行政院主张省警务处应隶属民政厅统辖，立法院却认为“鉴以警政关系全省人民治安，仅于民政厅中设科办理，似有未妥”。[26]最终二者的意见达成了妥协核。南京国民政府政策出台的背后，无一不是各派系政治角力的结果。各方对设置省警务处的意见多从自身利益出发，这使得多部门最终的合力恰恰成为省警务处建置的阻力。
省警务处在多省推行受阻，标志着国民政府希冀通过建置警务处以推行政治现代化的失败。复杂的国内局势、激烈的派系斗争与传统治安力量的抗拒，为警务处的建置设置了重重阻碍。纵观以上三点原因，均无一例外的凸显出国民政府有限的执政能力与乏力的政治权威。阿尔蒙德在把政府的权力与人民参政情况视为政治现代化水平的两个主要变量时特别强调了政府的优先性，“要人民参政首先必须政府具有能力。”[27]此时期的国民政府，虽然在表面上实现了国家统一，但这种权威的合理性与稳定性却难以保证。
国民政府建立省警务处的努力并未就此终止。抗战爆发后，国民政府对省级警察主管机关的组织体系进行了修正。1936年7月25日，行政院公布《各级警察机关编制纲要》，规定省设警务处，直隶于省政府。[28]1937年11月4日，正式颁布《修正省警务处组织法》。此次修正中，将各省警务处改隶省政府管辖，不再隶属民政厅，与各厅是平级单位。[29]这表明与训政初期相比，此时期的中央政府在与地方的博弈中，已经占据明显优势。
四、结论
蒋介石的“元电主张”反映出国民政府希冀通过建置警务处推动政治现代化，加强中央集权。而随后“各省视自身情形而定，未设置者可从缓设置”的妥协，则凸显出此时深受军阀割据与派系政争桎梏的国民政府，在与地方博弈的过程中仍处于明显弱势。省警务处政策的推行受阻，证明了训政初期的国民政府，无力将南京中央的政治权威渗透至地方的困境，其推进政治现代化的构想也只能暂时搁浅。但若纵观国民政府时期省级警察主管机关的发展脉络，可以发现这一部门日益引起执政者的重视，并最终成为战后建警的重要组成部分。因此，在近代中国社会转型的大背景下，现代警察制度与传统社会碰撞中的阵痛难以避免，但适应性发展才是不可阻挡的大趋势。

注释：
[1]陈明.转型初期的政制调整：1928-1929年南京国民政府议设省警务处始末[J].江苏警官学校学报，2015(2)第120-127页
[2]江苏省公报.[Z].1918，(1754)
[3]湖北省公安局编辑.湖北司法志·公安篇初稿卷一（未刊稿），第47页
[4]安徽省地方志编纂委员会编著.安徽省志·公安志[M].安徽人民出版社，1993.9
[5]福建省地方志编纂委员会编著.福建省志·公安志[M].方志出版社，1997.9
[6][9]国民政府江苏省政府.江苏省政府公报[Z].1927.10、1927.7
[7][10]蒋中正总统档案，《事略稿本4》，第191页、第367-368页
[8]杨奎松.国民党的“联共”与“反共”[M].桂林:广西师范大学出版社，2016第305页
[11][17][24]陈允文.中国的警察[M].上海:商务印书馆，1935第34页、1935第70页、1935第35页
[12]国防研究所.中华民国五十年史论集[M].台北:国防研究所，1962
[13]朱汇森.警政史料——整建时期第一册[M].台北:台湾国史馆，1989:第285-286页
[14]国民政府行政院.令知决议警保局组织大纲呈请公布并通过设立警务处先决问题各案饬将警务处组织条例修正呈核[N].第19号
[15]国民政府立法院.立法院公报[Z].1929.7
[16]国民政府内政部.内政公报[Z].1928.1(4)
[18]国民政府内政部.内政公报[Z].1929.2(8)
[19]国民政府内政部.内政公报[Z].1935.8(21)
[20][21][22][23]朱汇森.警政史料——整建时期第一册[M].台北:台湾国史馆，1989:第311-312页、第321-322页、第351-352页、第324-326页
[25]郭廷以.近代中国史纲[M].上海:格致出版社、上海人民出版社，2012:第397页
[26]谢振民.中华民国立法史[M].北京:中国政法大学出版社，2000第467页
[27]阿尔蒙德.发展中的政治经济，载于塞缪尔∙亨廷顿等著，罗荣渠主编.现代化:理论与历史经验的再探讨[M].上海:上海译文出版社，1993第358-374页.转引自刘鹤.抗战时期国民政府对地方控制的加强与民族地区政治现代化——以湘西为例[J].抗日战争研究，2012(4)第25-26页
[28]修正省政府组织法[J].警高月刊，1936.4(9)83-84
[29]国民政府立法院.立法院公报[Z].1938.95

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