秦若愚（国防大学政治学院 上海市 201602）
摘 要：2019年8月29日晚，国家主席习近平与菲律宾总统杜特尔特在钓鱼台国宾馆会谈，中菲关系进入了推动全面战略合作关系发展的新时代。新形势下，菲律宾政府在南海问题上坚持与中国通过友好谈判化解争端，同时深化与中国在南海地区的开发合作，维持南海地区的稳定局势。然而菲律宾政府的南海政策仍然存在“变量”，值得引起特别关注。本文分析了当下中菲关系的新形势，归纳剖析了菲律宾政府南海政策的主要内容及最新走向，并针对菲律宾南海政策中存在的不确定因素，就中国的相关策略应对提出建议。
关键词：中菲关系；菲律宾；南海政策
一、进入新时代的中菲关系
2019年8月29日晚，国家主席习近平在钓鱼台国宾馆会见菲律宾总统杜特尔特。杜特尔特在与习主席的会谈中表示，菲律宾政府主张选择合作而非对抗的方式和平解决南海争端，维护地区友好合作、和平稳定大局[1]。随着中国海洋强国战略的实施以及综合国力的不断提升，以及中菲两国政府的共同努力，中菲两国在南海争端地区的紧张局势得到了极大缓和，两国经贸往来，人文交流日益频繁，外交关系也得到了长足发展。
中国与菲律宾的关系在过去三年实现了转圜、巩固、提升三步走，进入了推动全面战略合作关系发展的新时代。在中菲这样的新形势下，我们应当特别关注菲律宾南海政策的走向。
二、菲律宾南海政策走向
菲律宾总统杜特尔特自上任伊始，就对阿基诺三世的菲律宾南海政策做出了较大幅度的调整，在中美两国间保持平衡，冷处理“南海仲裁案”结果，并寻求与中国更广泛的合作。杜特尔特政府的南海政策有效地助力了中菲关系实现“转圜、巩固、提升”的转变，并在这一新形势下有了新的发展。
1.坚持和平谈判，避免地区冲突
坚持避免地区冲突是杜特尔特政府在南海问题上一以贯之的政策。上任伊始，杜特尔特就明确表达了自己不愿与中国在南海发生冲突甚至战争的态度，“菲律宾政府希望与中国对话，不希望与中国开战，”[2]。杜特尔特还派拉莫斯(Fidel Valdez Ramos)作为特使与中国积极对话。
在新形势下，菲律宾政府贯彻和发展了这一政策。2019年7月22日，杜特尔特发表了他任内的第四次国情咨文。他在国情咨文中表示，菲律宾政府在南海问题上坚持采用平衡的战略，避免与中国的冲突及战争。同时，他还表达了对战争的厌恶态度，他认为“战争只会造成破坏，留下寡妇和孤儿”[3]。2019年8月29日，杜特尔特在与习主席的会见中表示，他主张选择合作而非对抗的方式和平解决南海争端。从杜特尔特的最新表态不难看出，杜特尔特在任期内将继续实施平衡战略，避免与中国在南海地区发生冲突。
2.淡化主权之争
“南海仲裁案”后，杜特尔特政府多次表态支持裁决结果,坚持菲律宾对南海相关争端地区拥有主权。裁决结果出台后，菲律宾方面以“不符合菲律宾宪法和国家利益”[4]为理由拒绝了中方提出的绕开仲裁案进行双边会谈的建议。但是在实际操作过程中，杜特尔特政府的态度十分克制。杜特尔特政府明白“南海仲裁案”的实际效用极其有限，因而没有以仲裁案为依据向中国政府施压，而是采用淡化主权之争的策略，为菲律宾争取更多的实际利益。
杜特尔特政府以开放态度应对双边谈判，将对相关地区的主权要求转化为实际的收益。2017年7月，中菲两国外长达成了尽早启动南海共同开发的共识[5]。杜特尔特政府重点关注菲律宾渔民在争端地区捕鱼的权利，允许菲律宾渔民重返黄岩岛捕鱼是菲律宾政府的迫切愿望，为此菲方愿意搁置黄岩岛争端。杜特尔特在2019年7月最新的国情咨文中再次表达了自己对菲律宾渔民捕鱼权的重视[6]。随着中菲关系的不断发展，菲律宾渔民已经被允许前往相关争端地区进行捕鱼活动。
3.深化开发合作
南海油气资源的共同开发是杜特尔特政府极为关注的一大问题，这与菲律宾国内发展状况密切相关。菲律宾经济近些年来持续高速增长，对能源的需求不断增加，而菲律宾重要的能源基地马拉帕亚油气田濒临枯竭，因而菲律宾迫切需要寻求新的能源来源[7]。菲律宾在与中国共同开发南海油气资源上持积极态度。2017年11月，中菲两国政府在联合声明中明确表示，愿意探讨在海上领域开展合作的方式，包括海洋油气资源的勘探和开发等。2018年11月，中菲两国签署《中华人民共和国政府与菲律宾共和国政府关于油气开发合作的谅解备忘录》，推动共同开发向前迈进[8]。
2019年8月29日，习主席在与杜特尔特的会谈中提出“双方在海上油气共同开发方面步子可以迈得更大些”，杜特尔特也表示“菲方愿同中方加快推进海上油气共同开发”。中菲双方在南海油气资源共同开发领域意愿一致，合作步伐稳步迈进。中菲双方在南海地区的合作开发有利于优化菲律宾的能源状况，改善民生，同时也为南海问题的最终解决创造了良好的地区环境。
三、菲律宾政府南海政策的“变量”
1.菲律宾国内政治分歧长期存在
菲律宾杜特尔特政府自上台以来，采取了搁置“南海仲裁案”结果，先行推进南海共同开发的策略，推动了中菲关系的改善和持续发展。但是在菲律宾国内一直存在着与政府观点相左的政治势力。以菲最高法院大法官安东尼奥·卡皮奥（Antonio Carpio）为代表的反对派们支持仲裁结果，甚至希望域外大国能够协助他们执行仲裁。不仅如此，反对派还坚持认为菲律宾专属经济区范围涵盖了黄岩岛地区，主张菲律宾政府派船只对争端海域进行巡逻。更为严重的是，他们还指责杜特尔特总统同意与中国共同开发南海地区的行为涉嫌违宪，威胁要对杜特尔特进行弹劾[9]。菲律宾国内各股政治势力之间不仅分歧较大，政治斗争激烈，而且由于菲律宾政府在运作过程中的制度化水平偏低，国内的政治斗争往往会影响其对外政策。这也就导致了菲律宾国内存在的政治分歧可能会影响菲律宾政府的南海政策，对中菲弥合分歧，共同开发过程造成阻碍。
2.菲律宾南海政策连续性不足
菲律宾总统任期六年，不能连选连任。而且菲律宾实行的是美式的党派政治，新任总统上台后往往会推翻前任总统的施政纲领。这样的政治制度决定了菲律宾政府的政策受总统更迭的影响较大，缺乏连续性。菲律宾在前任总统阿罗约时期，与中国、越南三国共同推动南海油气资源联合勘探。而后阿罗约由于被弹劾而下台，取而代之的是亲美派总统阿基诺三世，菲律宾政府南海政策随之变动，中国、菲律宾、越南三方合作无疾而终[10]。同时，菲律宾的南海政策亦发生明显转向，阿基诺三世政府改变上一届政府对中国友好的政策，在外交政策上完全倒向美国，甘愿成为美国在亚太地区的一枚棋子。中国与菲律宾的关系也自此陷入了低谷。
而杜特尔特上台后再次调整了菲律宾的南海政策，由一边倒向美国变为相对中立，中菲两国的关系也得到了恢复和发展。由此我们不难看出，在菲律宾的政治体制下，政府的南海政策不可避免的会受到总统更迭的影响。在杜特尔特总统任期满六年后，新任总统领导下的菲律宾政府可能会对其南海政策做出不利于地区和平稳定的变动，这一问题是中国与菲律宾在推动共同合作开发，解决南海争端过程中需要着重注意的问题。
3.菲律宾从未放弃对南海争端地区的主权声索
“南海仲裁案”的结果出来以后，杜特尔特政府没有藉此向中国施压，而是采用了“冷处理”的态度，将主权争端搁置一边。但是菲律宾政府从未放弃对南海争端地区的主权声索。相反的，杜特尔特曾在不同场合多次表示不会放弃菲律宾在南海地区的主权权益。2019年7月22日，杜特尔特在他任内发表的第四次国情咨文中，专门对菲律宾在南海地区的主权权益加以强调，他声称菲律宾对南海争端地区拥有主权，这是毋庸置疑的事实。尽管目前菲律宾政府选择搁置“南海仲裁案”，以维护与中国的友好关系并开展更广泛的合作，然而当中菲关系遭遇挫折时，菲律宾政府仍可以用“南海仲裁案”的结果来搅动南海局势，为本国谋取更大利益。
四、中国的应对策略对策
针对菲律宾政府南海政策中的变量，中国应做好以下几点应对措施。
首先，中国政府应当坚持海洋强国战略，继续加强南海地区的岛礁建设工程，并努力建设一支强大的海军，为我国维护南海权益提供可靠的战略支点。这是我国维护南海权益的基础和前提。同时，针对菲律宾国内存在的政治分歧，中国应当与菲律宾先与从低敏感度的联合勘探入手，以凝聚共识，弥合分歧，为共同开发南海地区的油气资源和中菲南海争端的最终和平解决创造良好环境。
其次，中国与菲律宾应当充分利用东盟这一地区合作协商平台。东盟作为东南亚地区影响力最大的区域性组织，在南海问题的和平解决上理应发挥更大的作用。中国不仅应当继续加强与菲律宾的双边对话以深化全面战略合作关系，更应当坚持双边与多边磋商并举，借助东盟这一平台与域内相关国家达成框架性协议，为南海问题的顺利解决构建制度性规范化框架。目前，中国政府应当着力与菲律宾政府建立起长效对话机制，以加强双方的沟通互信，避免双方产生误解与分歧。同时，中菲双方应当坚持双边会谈与东盟框架下的多边会谈相结合，最终推动南海问题和平解决。
最后，中菲两国关系内涵丰富，发展潜力巨大，南海问题只是中菲关系的一部分而不是全部。中菲两国都应当放眼长远，着眼于未来。中国的“一带一路”倡议与菲方“大建特建”基础设施建设规划契合度极高，中国政府应继续推进这两大战略的对接，深化与菲律宾在基础设施建设、电信、能源、贸易等领域的广泛合作，共同推进全面战略合作关系的发展，为解决中菲南海争端创造条件。同时这也能为中国与东南亚其他相关国家解决南海争端发挥良好的示范作用，最终助力南海问题全面解决。
参考文献：
[1]中国国际经济交流中心“一带一路”课题组，“一带一路”：合作与互鉴[M]，中国经济出版社，2019年
作者简介：
秦若愚（1996--）男，河南人，国防大学政治学院马克思主义理论系，硕士研究生，从事中国国家安全战略与对外关系研究。
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