阎潇（中国人民警察大学维和培训中心 河北廊坊 065000）
摘 要：选举援助是冷战后联合国进行的新兴的援助活动之一，既介入冲突后国家政治建设，也成为国家能力的积极建设者，因此具有复杂性与敏感性，但也在很多国家卓有成效。本文通过梳理联合国选举援助的起源、目的、发展、类型等，立足实际分析联合国选举援助面临的部分问题，并从大力培养并提升东道国政府自主建设能力的角度，提出联合国选举援助的优化措施。
关键字：联合国；选举援助；挑战；优化措施
一、联合国选举援助起源及发展
冷战后，随着西方国家开始将本国的政治形态输出，西方民主化浪潮开始侵袭冲突后各方面面临重建的国家。其中，西方国家认为定期举行公开、公正、自由的选举是民主最基本的要求，是民主制度得以有效运作的必要条件。在转型国家，新政权合法性的获得将依靠民主选举。[1]因此西方大国在输入民主时，选举援助渐渐走进冲突后国家。选举援助主体非常多样，其中最具权威性和稳定性的就是联合国。联合国选举援助是指联合国应一国或地区的请求，专门在其进行选举或投票事宜时进行援助，旨在推动受助国家的选举及投票进程，防止选举暴力的产生，并建立完善相关政治制度的一种援助活动。[2]选举援助涉及方面较广，包括帮助选举制度的确立并完善相关法律法规；推进选举进程，建立选举框架，监督选举进行，例如政党及选民的登记、票数的统计、选举安全及秩序的维护等；还有选民的教育、选举工作人员的技术培训等环节。[1]联合国选举援助在一定程度上干涉了一国的内政，但是又是国家政治能力的积极建设者。援助的形式主要包括：例如在柬埔寨的组织和操办选举；在纳米比亚的选举监督；在安哥拉、海地及科特迪瓦的选举核查；在吉布提和喀麦隆的协调与支助国际观察员；在莫桑比克的支助国内观察员；在100多个国家内选举观察和技术援助等七种。[3]维和行动部部通常负责制定全盘计划，并为特派团的选举部门提供行政和后勤等的支助，政治事务部的选举援助司则对这些实地特派团的选举单位提供政治和技术指导。[4]
二、联合国选举援助面临的问题及原因分析
联合国选举援助在冲突后国家政治进程建设中起到了至关重要的作用，不仅巩固了和平协议的成果，将其成果延伸至选举结束阶段；还有助于搭建政治制度建设参与平台，提供公平有效的民主实践平台，为冲突后国家各方势力提供对话及合理竞争的渠道。但选举援助在多极化盛行和西方民主制度出现问题的今天，面临着许多方面的考验与挑战。
首先，《联合国宪章》中规定联合国不得干涉任何国家国内管辖之事件，一切活动基于各会员国平等之原则。但选举援助无论是制度设计的支持、过程的监督还是人员的培训，在一定程度上都会对冲突后国家的内部事件进行干预，冲突后国家对于第三方主体援助的依赖也会降低自主性的塑造，使得各方势力在冲突后国家的重建中成为竞争者或将冲突后重建国家作为大国博弈的前沿阵地。作为民主战略推进的一部分，选举领域是西方国家积极寻求介入的重要领域。西方国家通过其庞大的民主援助网络、派遣的选举援助专家和志愿人员，以及捐助的大批资金，影响联合国的选举援助活动，进而强化了西方国家对发展中世界的主导和控制。[2]
其次，选举援助在主观政治进程上存在很大的操作空间，而合理地介入与有效地干预是制度建设的首要前提。第一是政治模式的选择，不是每一个国家都适合由西方主导的民主模式，西方今日的民主模式是建立在不懈地自我探索与充满血泪的政治斗争上的，而冲突后国家往往在政治、经济、社会建设等方面脆弱又真空，人口素质与政治心态往往不能够支持真正的民主政治生根发芽。成熟的民主模式应该建立在现代化国家基础上，而多数冲突后国家处在前现代化国家的阶段，缺乏相应的经济基础来支撑上层建筑的构建，这样的“空缺式跨越”往往会带来更大代价的选举后冲突与政治建设的坍塌。20世纪末，西方国家和一些国际组织无视族群性断裂的社会形态，极力支持非洲和东南亚的多族群国家进行民主化，并将选举视作是实现民主的唯一形式，将民主等同于在全国范围内实现竞争性选举。这既有国际势力和国内精英现实利益的考虑，也有其政治知识上的根源。然而很多国家在引入全国性竞选制度后不仅没有建立有序的民主政治反而出现了大量的政治失序和政治衰败。最突出的表现就是族群冲突，内战频发。[5]从意识形态、人员构成、资金筹措三方面来看，目前联合国选举援助的组织网络很难摆脱西方的主导与控制，援助活动本身很容易成为西方民主扩张战略的工具。[4]第二，和平协议的签署到大选前的真空期是充满危险因素的，联合国选举援助的空档时间由之前的5.6年变为2.7年，缩短的时间有助于减少过渡期的不安因素，但选举前准备工作的效果也值得思考。过渡时期内选举的财政、人员、技术、民意等均会影响大选结果。选举暴力往往是因为在真空阶段对于和平协议的履行及非合理的制度安排造成的，例如安哥拉独立后的首次大选因为安盟未赢得胜利而拒绝接受选举结果，导致安哥拉战乱再起。在南非1994年4月份的大选中，围绕“非洲人国民大会”党与以夸祖鲁-纳塔尔地区的祖鲁族人为主的“因卡塔自由党”之间的矛盾，是冲突爆发的最重要原因。南非人权委员会当月记录了450起与政治有关的杀戮事件，发生在夸祖鲁-纳塔尔地区的就达到311起。[2]布隆迪于1993年选举失败后，在12年间进行充分磋商与准备，在2005年大选成功，可见，过渡时间的长短将会深深影响时机的选择与结果的达成。第三，民众的政治心态往往会在一定程度上滞后于政权的更替，政治心理准备是成熟公民行使权力的前提，作为选民，应该了解本国政治环境、各党派的政治目标、清楚个人及团体需求等。选民在选举过程中也会出现被政治团体利用的情况，这会加剧各派间的不公平竞争，为今后冲突的复发埋下祸根。许多非洲国家的国家建设与社会建设存在“脱节”现象，其中民众作为社会的基础与构成，无论是从人口素质还是享有福利来讲，都无法真正在短期内建构现代化国家，加之选举期间舆论的导向，使得民众往往还会沦为“政治选举工具与博弈的筹码”。选民缺乏信心和信任是普遍存在的状况。担心另一派别或候选人操纵选举，担心选举管理机构徇私舞弊，等等，这些都会对选举行为乃至投票率产生很大影响。同时，政治协商在大选前也显得尤为重要，较为成功的案例就是1994年的南非选举，曼德拉及其领导的政党“非洲人国民大会”早在大选之前就通过精英内部复杂的政治协商获得了稳固地位。在这种情况下，选举其实只是对先前达成的共识的进一步确认和强化。
另外，客观的环境条件也影响着选举的进行。例如基础设施的建设情况，包括道理的修缮、投票站点的修建、信息传递的硬件等，不仅会影响选民的信息接收程度、集结程度、投票效率与效果，还会在一定程度上影响大选的秩序与公正性，因为民意的“上传”与政策的“下达”往往也依赖与客观条件。高额的大选支出超出了这些国家或地区自身的承受能力。有些经济社会发展非常落后的国家如尼日尔、阿富汗和海地，既缺乏举行选举的经费保证，也没有足够的选举物资配给和采购能力。此外，冲突后大选的时间框架非常紧张，而国内的选举管理人员 通常又不具备足够的选举经验。[2]例如在印尼的2019年大选中，由于缺乏相应的技术保障支持，造成270多名选举工作人员疑似“过劳死”，大选的代价往往过高，使得其失去本身的价值。良好的制度设计需要坚实的物质基础来得以实现，否则也是“空中楼阁”，无法落地。在西撒哈拉公投特派团任务中，因有关各方在选民身份查验问题上存在严重分歧导致大选两次推迟，延缓了和平进程的推进。
三、联合国选举援助与东道国自主性
选举援助的最终目的是将民主选举的成果扩展至帮助冲突后国家建立民主体制，建立具有执政能力的政府与较为完善的民主选举机制。重点在通过援助帮助其实现自主性，成为真正独立的主权国家。因此，尊重并促进本土化发展是前提。为充分实现这一前提，在和平协议签署过程中及签署后应该根据本国的政治环境与经济发展水平、社会发展阶段来选择适合的政治模式与方案，不可根据西方民主的价值输出一概而论，以免造成“水土不服”的后遗症。其次，联合国选举援助也应注重当地政府的实践能力。冲突后选举的模式及机制往往会深刻影响东道国今后的政治模式，而且选举结束常常意味着联合国即将撤出，因此，通过选举援助帮助东道国建立合理适应的政治“雏形”是成功选举援助的关键。同时，发挥东道国政府的自主性，更有助于平衡各方利益，避免由于各方利益的重新争斗陷入冲突或者“抹杀民主、利益当头”。选举援助参与者充其量是民主转型国家实现民主化的外部推动力量，至多只能是加快、也可能是延缓民主化发展进程，但不能决定民主转型国家的发展方向。民众应当成为民主选举过程和选举结果的主导者和裁判者，由民众主导的民主选举来推动国家民主制度化过程。[6]第三，选举援助这种带三方介入的方式不应仅仅关注大选的结果，还应注重通过帮助建设与完善政治制度来延续和平协议的成果并稳固持久和平。秘书长在其有关民主的指导说明中即指出，“联合国的民主援助……必须考虑当地的规范和实践，并尽可能将这些规范和实践融入新兴的民主体制和进程之中”。[7]联合国在其选举援助过程中，一方面引进越来越多的南方国家的经验和知识技术，另一方面也尽可能多利用本土成长起来的精英，将其吸收到援助进程中，以搭建双方更顺畅的联结。[4]
四、结语
选举援助是一种时代的政治需要，冲突方及当地人民提供公正平台及政治缓冲地带，符合当今世界由西方民主模式主导的世界治理秩序，但西方民主本身开始出现适应性缺陷，加之冲突后各国政治形势千差万别，不可一概而论，选举援助可能会出现“短暂繁荣”的表象。因此各国究竟需要什么，援助治理模式的有效性及互惠性及为战后国家带来了什么是政府执政能力的重要体现，也是检验联合国选举援助的标准之一。但选举援助在战略设计及实施过程中面临着众多难题，其中如何充分发挥东道国的自主性及解决根源问题的能力，摆脱西方主导的“一概而论”的政治模式是优化联合国选举援助的最值得思考的问题之一。尊重并促进本土化发展，发挥东道国政府的自主性、平衡各方利益，注重通过帮助建设与完善政治制度来延续和平协议的成果并稳固持久和平等举措应当在选举援助中作为首要考虑的原则之一。
收稿日期：2020-03-02
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