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张倩妮 李其晔 魏哲 规范高校政府采购中审计的作用探析
论文编辑部-新丝路理论网   2020-03-28 11:24:53 作者:新丝路杂志社 来源: 文字大小:[][][]

张倩妮 李其晔 魏哲(西安工程大学  陕西西安  710048)
摘 要:本文从高校政府采购审计的目的作用、审计的职能、机制、体制、责任感等方面内容进行研究,提出加强高校政府采购内部审计,旨在达到减少高校政府采购管理中的纰漏和缺失,减少政府采购活动中违规乱纪现象,有效防范高校财政资金在货物、工程、服务采购过程中的违规行为,提高采购资金使用效益之目的。本文结合理论知识与实际业务,以被监督者的视角开展研究。
关键词:规范;高等学校;政府采购;审计作用;研究
一、问题的提出
政府采购制度是政府公共支出管理的重要内容,也是现代政府实施公共管理的重要手段。自20世纪50年代以来,随着各国政府公共服务职能的加强,许多国家政府以及政府控制的机构已经成为重要的货物、工程和服务的采购人,而且所占的份额持续增加。政府采购已不只是作为国家政府购买所需货物、服务和工程的途径和手段,而是逐渐成为政府执行预算、进行公共支出管理、实施宏观调控、实现政策目标和预防腐败等内容的政策性工具。随着经济全球化信息时代的到来,新公共管理运动的发展改变了传统的政府治理模式,政府采购活动将追求“3E”作为政府采购的目标,为防止寻租行为,强调采购活动的透明性和有效监督,为确保采购效率和效益的提高引入了市场机制并逐步进行改革。
我国政府采购制度建立始于1996年,随着《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》陆续颁布与实施,政府采购走向了规范化和法制化的轨道,但配套的政府采购实务管理条例仍在建设中。政府采购规模与采购范围不断扩大的同时,采购活动中显现出法制不健全以及运行管理仍存在着缺陷。
有些地方在不恰当的政绩观的影响下,还存在采购决策不科学、预算编制随意性强、在采购运行中未能按照规范执行或违背“阳光采购”,导致政府采购中设租、寻租现象长期存在。此外,执行中很多政府机构工作人员在思想中不具备服从管理、服从相关制度的意识,导致政府采购现实执行产生很多问题。特别是近年国家对教育投入比例逐年加大,高校的政府采购规模也在不断的扩大,基于此,本文着重探讨规范高校政府采购中审计的作用。
二、规范高校政府采购中审计的作用和意义
高校政府采购中的审计就是要促进政府采购工作规范执行,保证“阳光采购”。明确规范强化高校财政性资金的使用流程,提高资金使用效率及效益,防范国有资产流失以及实现国有资产增值保值,有效地防范高校财政资金在货物、工程、服务采购过程中的违规行为。
本文从政府采购执行的角度,对高校政府采购审计的目的作用、审计的职能、机制、体制、责任感等方面内容进行了一年多的研究,笔者认为加强高校政府采购内部审计,旨在达到减少高校政府采购管理中的纰漏和缺失,减少政府采购活动中违规乱纪现象,提高采购资金使用效益之目的。高校政府采购内部控制环境、预算管理和政府采购制度,缺乏有效监督等方面,是目前高校政府采购面临与存在的问题。
三、理论依据
1.寻租理论角度
政府通过运用行政权力对经济活动进行干涉获得的超额利益被称为租金,利用特权和职务便利获得租金的行为被称为寻租行为。政府采购是国家各级政府部门以及事业单位进行采购的活动,由于采购金额大、采购需求稳定、采购活动持续性强等原因,容易吸引众多利益体,滋生寻租行为。
政府采购方式多样,依据政府采购法规定可采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、以及单一来源采购等方式进行,虽然政府采购法以及招标投标法规定了采购流程,有效防止招标流程中的“串谋”,但采购制度和相关法规监管体系的不够完善、统一的政府采购绩效评价体系尚未建立,为采购部门“规避”正常采购流程创造了客观环境。为了保障政府采购效率、采购活动的公开与透明,需要实施有效监督和评价,减少寻租行为对政府采购活动的影响。
2.新公共管理角度
政府采购行为是国家购买公共服务的具体操作,是国家执行财政性预算管理的具体行为,主要分为两个部分:一是政府满足自身运作的需求,二是政府向公共提供服务。
与西方国家两个世纪探索相比,我国政府采购制度起步晚,在新公共管理运动的影响下,借鉴了西方国家的经验与做法。自上世纪50年代以来,凯恩斯主义盛行,国家过度扩大购买公共服务进行经济干预,缺乏市场竞争的调控导致“市场失灵”。为了限制采购活动腐败、有效管理、保障采购活动效益和效率,新公共管理理论提出引入市场机制的主张,增加合理的竞争制度获取最优服务,将政府采购活动交私人代理机构办理节约公共管理成本,引入企业绩效管理方法取代传统的预算管理。但由于各地政府采购绩效评估暂无统一标准,有些采购部门本身就是监管部门,并且主要依靠反馈信息把控,往往不能做到深入实际。因此需要完善相应监督管理体系,做到自主内部监控和外部公开监督双向并行。
3.项目管理角度
项目管理是在项目活动中,运用专门管理知识、技能、工具和方法,在有限的资源限定下满足项目的需求和实现目标。
第一,为了实现利益最大化,精益求精要求能够根据项目执行的情况不断地进行有效反馈和风险调控。由于项目管理者倾向具有高自由度,能够灵活应对各种项目执行中的突发情况以及不确定性,平衡组织内部的控制体系与基于项目的控制体系之间的矛盾正是项目管理的难点之一。同时,也会伴随对项目目标的偏离风险、执行活动中的隐瞒和腐败、规章制度下“保守”行事、忽视长期利益等情况,为了防范这种风险,需要对经济责任监管以及控制机制。
第二,降低风险的同时,经济责任监管也可以体现出项目的执行情况,为项目人员绩效评估提供支持,作为项目执行人员也能藉由对自己工作的肯定激励自身。新的管理层和新成员也可通过经济责任评价了解之前的项目情况。尽管项目的质量受限于时间、成本和范围,对于管理层而言,项目管理流程规范以及实现项目优化需要可量化的依据。
第三,经济责任的鉴定也可以用于对比最初规划方案的制定与实际项目执行之间是否存在差异,项目制定时所期望的目标是否符合现实情况的变化,以及未来的对策。
四、措施与对策
高校政府采购支出是国家财政预算单位年度财政财务收支的重要经济事项之一,而高校内部审计有效监督控制是至关重要的环节,同时构建质量控制体系和审计评价体系应当贯穿经济活动的始终,这样有利于规范高校财政性资金的使用流程,提高资金使用效率及效益。同时高校政府采购项目执行是否合理、合法,是否经济有效,需要依靠审计反馈。
在项目执行过程中易产生项目目标偏离风险、执行活动中的隐瞒和腐败、规章制度下“保守行事、忽视长期利益等情况,也需要审计的有效监督来防范风险。
1.强化审计的监督制约机制
审计工作是政府采购活动高效、合法、严谨开展的前提和基础。在政府采购活动中,存在有些部门未能按照流程及时开展业务的情况,例如不能及时提供招标参数,这样不仅无法给招标流程提供足够的计划时间,既影响政府采购执行进度,又影响到政府采购质量。年末迫于预算执行进度需求,甚至造成缩短工期,引发新的风险。虽然政府采购活动执行部门有管理的职能,但不属于监管部门,因此需要审计发挥监督职能作用,将其项目执行情况考虑在经济责任的审计内,以便强化政府采购活动规范执行,起到监管制约作用。
2.明确审计职能范围
围绕高校政府采购审计的职能范围,在实际的审计中,加强对管理机构、制度建设、招标文件、评标方法及合同审计等规章制度的健全是非常重要的基本原则,有了明确的规章制度,实施单位便可在制度的约束下按章办事,廉洁自律,不越雷池,若违规违纪,按规章制度惩处。经济责任的鉴定也可以用于对比最初规划方案的制定与实际项目执行之间是否存在差异,项目制定时所期望的目标是否符合现实情况的变化都是需要认真思考的问题。
3.建立健全审计监督体制
高校内部政府采购活动、专项资金的使用、科研活动开展、国有资产管理、后勤管理、基建以及高校资产经营活动都是审计关注的重点。但各高校内部审计工作开展不均衡,审计人员力量有限,限制了对高校经济活动开展审计全覆盖,大部分不能做到全过程审计或者建立预警机制,有些单位对于审计不够重视甚至回避审计建议,未能按照审计意见进行及时整改,使审计未能完全发挥监管作用。
4.提高审计人员业务素质和反腐倡廉的社会责任感
对于深化审计改革,习总书记强调,改革审计管理体制,组建中央审计委员会,是加强党对审计工作领导的重大举措。要落实党中央对审计工作的部署要求,加强全国审计工作统筹,优化审计资源配置,做到应审尽审、凡审必严、严肃问责,努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系,更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。
高校内部审计人员一方面要提高自身业务素质和政策水平,在审计过程中,要注重总结、认真归纳发现的问题并即时向分管领导汇报,并向招标实施单位、工程治理单位反馈,要求整改。同时对发现贪污腐败、弄虚作假的情形要高度重视,按照法律法规文件精神提出纠错,严重者诉诸法律程序。在国家利益面前不能讲情面,怕得罪人,敷衍了事,一定要有社会责任感。
五、存在问题及后续研究展望
1.政府采购活动审计监督的研究很多流于表面,依旧停留在执行过程未按照规范操作的层面展开,介绍相关规定和流程。有些仅简单强调要依照法律法规执行,对于现实问题所谈甚少,甚至以重大错误作为典型(单一来源的错误使用),缺少解决实际困难的措施和对策。
2.项目管理理论主要用于在项目开展过程中的需求策划、系统设计、制定执行计划、团队建设以及过程控制等方面的活动,最根本在于项目初期对项目需求的方案是否策划完善、论证是否充分,尽管质量管理和风险管理作为其中的一部分,着重在依照目标作为标准执行并且根据反馈进行管理,并未涉及具体审计监督相关的研究。此外,绩效审计领域,国外还没有相应标准建立和指导性的研究,因此,中国的审计监督作用只能体现在保障政府采购活动中流程的科学性和规范性。项目管理理论认为实施项目需要各种管理技巧去解决项目中存在的不确定性、超预算、进度拖延等问题,为此需要开展预算审计、内部审计、合同审计、方案审计、绩效审计等活动。早期的相关研究起源于政府部门,评估国家财政资金使用者的经济责任,后运用到项目管理领域中。传统审计由于市场信息不对称无法界定供应商是否依据合同约定提供符合合同约定金额的服务,因此采购活动进行了优化,增加了资质要求和服务方案要求,用于为审计评估提供依据,但如何界定项目绩效审计的标准和相关在项目内领域的指导性的研究却几乎没有,因此只能从组织的角度来实现这部分审计的职能。这些都是后续需要进一步深入研究的问题。
3.在政府采购活动审计中,为了保证审计数据的全面性和完整性,需要对各个部门采购业务相关的数据进行多方位搜集。随着互联网的普及和信息技术的发展,大数据环境下为审计数据分析与进一步发掘信息提供了基础。运用计算机开展审计工作,实现审计信息化,提高实时审计在实际工作中的运用,促进审计模式不断创新已成为新的趋势。目前关于高校政府采购活动信息化建设尚处于初步阶段,因此该审计活动不足以发挥作用,需要进一步探索。
六、结语
审计工作意义重大,肩负着党和国家反腐倡廉的重任,促进政府采购工作规范执行,保障政府采购效率、采购活动的公开与透明,保证“阳光采购”的路还很长,希望通过此研究对规范审计工作的作用有点滴启示。
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收稿日期:2020-03-13

 

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