卞海霞（中共盐城市委党校  江苏盐城  224000）

摘 要：我国的城市和农村发展不同步，农村发展的步伐一直滞后于城市。新时代，中央提出重塑新城乡关系的目标要求。结合盐城实际，作者通过调研，分析了新时代城乡关系的新状况新变化，研判了盐城城乡融合发展的新困厄，并阐述了推进盐城城乡融合发展的路径。

关键词：城乡关系；二元矛盾；城乡融合；路径

我国的城市和农村发展不同步，形成了明显的二元结构。改革开放以来，农村发展的步伐依然滞后于城市，而且差距有越来越大的趋势。中央多次出台政策，加快农村发展，缩小城乡差距，化解城乡二元矛盾，取得了良好的成效。新时代以来，我国经济社会发展进入了新局面，城乡关系也发生了新变化。

一、新时代城乡关系的新状况新变化

新时代的城乡融合发展就是要把城市和农村看成一个有机整体，通过城乡要素、产业、文化、社会和生态等的全面融合，构建新型工农城乡关系，实现工农城乡共建共享。

1.重塑城乡新关系

我国城乡二元矛盾由来已久，中央多次出台政策积极发展农村，促进城乡融合发展。早在2003年党的十六届三中全会上，中央就提出了“以人为本，全面协调可持续发展”的科学发展观，提出了统筹城乡发展的新要求。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了“新型城镇化”道路、、建设美丽乡村和“乡村振兴”等一系列重大战略思想，使得我国在统筹城乡发展、推进新型城镇化方面取得了显著进展。

但是，城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等问题依然存在，影响城乡融合发展的体制机制障碍尚未根本消除，重塑新城乡关系迫在眉睫。

2019年5月5日，中共中央、国务院印发了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》。该《意见》指出，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，这是党的十九大作出的重大决策部署，给盐城市重塑城乡关系带来了前所未有的新机遇。

2.城乡融合发展的时代意义

建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，做好新时代城乡发展一体化的顶层设计，意义重大。这也越来越成为新时代解决“三农”问题的重大而紧迫课题，成为重塑新型工农城乡关系的行动指南。

笔者认为，盐城市在做好顶层设计时，站位要更高远、内涵要更深刻、政策指向更明确，充分优化城乡之间的融合渗透、良性循环和功能耦合关系。同时要通过体制机制改革和政策创新，重塑城乡互补、工农互促、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。

城乡融合发展既是破解新时代社会主要矛盾的关键抓手，又是现代化的重要标志，也是拓展发展空间的强大动力。这对于满足盐城人民不断增长的美好生活需要具有非常重要的现实意义。

二、新时代盐城城乡融合发展的新困厄

从盐城的发展实际来看，通过持续推进城市化进程和促进农村社会经济发展，盐城城市和农村的发展水平均得到显著提升，然而农村优质劳动力流失严重、农村人口老龄化、农村现代产业发展滞后、农村基础设施和农村公共服务水平急需提升等问题依然是新时代困扰盐城城乡融合发展的难题。

1.城乡二元结构矛盾突出

城乡二元经济结构一般是指以社会化大生产为主要特点的城市经济和以小生产为主要特点的农村经济并存的经济结构。

改革开放前，我国实行的是城乡分治的政策，国家把重点放在城市工业化发展上面，整个国家形成以农补工的政策制度。“城市工业，农村农业”、“农产品进城，工业品下乡”的传统城乡关系，工农产品价格“剪刀差”明显等问题，在盐城市仍然或多或少地存在着。

改革开放40年来的发展进程表明，江苏城乡之间的差距在全国省、市、区中是最小的，这是历届江苏省委、省政府高度重视协调城乡关系的结果。作为沿海城市众多的江苏，苏南很重视发展乡镇企业、村办企业、民营企业，使得城乡二元经济体系并驾齐驱，共同发展。但是，盐城作为苏北老区、农业大市在经济发展过程中的资源配置上，城乡二元经济结构的尖锐矛盾仍然比较突出，困扰着城乡均衡发展。

2.城乡居民收入差距较大

全国经济稳步增长的同时，城乡居民收入差距仍然存在较大差异，2018年城镇居民可支配收入为农村居民的2.79倍，城乡二元结构的差异仍是我国经济发展过程中需要解决的问题。

和全国各地类似，盐城市城乡居民收入差距也不小。据统计报告：2019年，盐城市城镇常住居民人均可支配收入38816元，比上年增长8.1%；农村常住居民人均可支配收入22258元，比上年增长9.3%。从数据来看，盐城农村居民收入增速高于城镇，增幅居于江苏省第二，城乡居民收入差距有缩小趋势。尽管2019年城乡居民收入相对差距有所缩小，但绝对差距仍在不断扩大，2019年盐城市城乡居民人均收入相差额为16558元，比上年同期增加1019元。2020年第一季度，盐城市农村常住居民人均可支配收入8036元,虽然总量高于全国水平4641元，但是也远远低于盐城市城镇常住居民人均可支配收入11355元，城乡居民可支配收入差距依然很大。

2019年盐城市城镇常住居民人均生活消费支出20942元，农村常住居民人均生活消费支出15501元，差距更不容小觑。

3.城乡公共资源配置失衡

改革开放40多年来，国家鼓励农村多余劳动力进城务工，但是与户籍制度捆绑的城市福利资源的配置仍然没有放开。笔者调查发现，在盐城市拥有城市户口的居民和拥有农村户口的广大“农民工”在工资、教育、医疗、保障等方面仍有很大的差别，城乡二元结构矛盾，在某些领域更加凸显。

城乡教育发展失衡，农村低教育水平的传统也限制了子女接受教育的意识。农村学校基础设施破旧，教职工的缺口大，导致农村居民受教育水平迟迟跟不上，与城市教育形成巨大反差。城市中存在的大量农民工子女上学难的问题。

虽然农村社会保障体系逐步建立，覆盖面显著提升，但是保障的力度较小。城镇和农村的社会保险待遇也存在相当大的差别。城市居民在享受的社会福利方面也比农村居民优越很多，除了一些涉及资金比较比较大的医疗、住房、养老方面差异很大之外，一些无法统计的通讯、交通、文化体育等等方面的差距也非常大。

新时代，农民户籍的逐步“松绑”了，转入城市不再困难。但是，在完成市民化的转变中，购房、生活、子女教育等成本叠加，使得盐城农民市民化成本高企，对“进城”望而却步。

4.城乡资源要素流动不畅

人是城乡融合发展最重要的要素。在城乡二元机制的影响下，盐城人口流动的现状是单向流动，即人口基本上都是从农村流向城市，从城市流入农村的很少。

土地的二元化更是阻碍了产业和生产要素向农村扩散。城乡二元机制下的土地制度，牵动着盐城城市和农村两个地理空间和产业的分布。农村土地无法通过市场实现充分的流转，农村集体建设用地被剥夺了开发权，土地增值收益在城乡之间的分配严重不公。特别是城市房地产行业的大发展，进一步加剧了农村和城市的差距，农村普遍面临产业结构单一、人才和资本有效供给不足的局面。

5.城乡产业融合深度不足

城乡融合是城市与农村双向融合的过程，涉及到空间、产业、生产要素的全方位融合，其中产业的发展是乡村振兴和城乡融合的关键。

随着城市化进展的加快，农村优质劳动力外流的现象更加明显。据调查，盐城农村的人口构成以妇女、小孩和老人为主，农村家庭经济靠外出打工、经商人员反哺为主，产业发展缺乏优质劳动力的支撑。

农村产业的发展还受到土地制约，随着城市规模的迅速扩张，农村地区面积较大可支撑产业规模化发展的地块稀少，在很大程度上限制了农业规模化发展和农业同其它产业融合发展，现代化农业产业体系更加难以建立。

产业发展受限还对资本流入造成影响，资本的逐利性，使得资本向城市流入是常态，向农村扩散是非常态。归结起来，人才、土地、资本等因素的共同作用，致使农村产业发展动力不足，是困扰盐城城乡融合的重大难题。

三、新时代推进盐城城乡融合发展的新路径

20世纪90年代中期，在江苏经济发展浪潮的带动下，盐城市的城乡关系发生了重大变化。一是社会主义市场经济体制的确立，从根本上改变了计划经济体制，这为城乡通开一体发展创造了条件；二是改革的重点由农村转向城市，以市场为取向的各项改革逐步展开，城市工业企业与乡镇企业并驾齐驱，共同在市场活跃；三是随着外向型经济的快速发展，各类开发区向农村延伸，使得这片区域融入城市；四是城乡分割的户籍制度开始松动，大量农民工进城务工。这些重大变化，为新时代推进盐城城乡融合发展，打下了良好基础。

1.重视城乡规划引导，优化城乡区域空间

新时代，盐城要推进城乡规划、基础设施和公共服务一体化，促进公共资源在城乡间均衡配置，统筹布局城乡基础设施网络和生态环保设施，推动城镇公共服务向农村延伸，打通服务农村的“最后一公里”。引导农村二三产业向县城、重点乡镇和产业园区集中，按照主体功能布局引导优化美丽乡村建设。

要搭建城乡产业协同发展平台，包括特色小镇、各类农业园区、小城镇以及创建城乡融合典型项目等。要多去国家城乡融合发展试验区取经学习，让盐城城乡融合发展的顶层设计——制度改革和政策安排尽快落地。

2.深化体制机制改革，破除城乡二元结构

城乡公共事业同城乡居民生活息息相关，也是衡量一个城市整体发展水平的重要指标。近年来，盐城各级党委政府持续对农村地区加大资金、人力的投入及治理力度，农村公共基础设施建设取得重大进展，文化教育和医疗卫生状况也得到大幅提高。

新时代，盐城要以城乡公共服务均衡发展促进居住融合。加快完善农村道路、通信、天然气等基础设施，加大农村教育、医疗、文化等投入，提升公共服务供给质量。大力整治农村人居环境，全面抓好垃圾分类、“厕所革命”等专项治理，抓好水源保护地规范化建设和水系渠系整治修复，推动农村景观化景区化。

加强人居环境转变。加快农业农村景观化景区化改造，健全水电路气讯等基础设施，推动教育、医疗等公共服务普惠均衡，着力塑造大美乡村，形成生产、生活、生态、人居融合，构筑美丽新盐城。

3.有序整合要素资源，释放城乡发展活力

人才、土地和资金，这三种要素对于支撑城市和农村的发展都至关重要。根据盐城的发展实际，城乡二元机制下城乡有别的土地制度短期内是难以改变的，资金的走向同产业息息相关，农村产业发展了，资金必然会流向农村，只有人才是最可变的要素，也是乡村振兴最依赖、最需要的因素。

因此，各级党委政府要重视人才工作，农村地区除了持续加大基础公共设施的投入力度和进一步提高公共服务水平外，还要争取省、市财政的支持，完善人才引进机制，通过提供科研基金、增加创业补贴、无息贷款等方式解决专家及有志到农村创业的人才的资金需求，并在住房、教育、医疗等方面加大政策倾斜力度，增强农村留住人才的粘性。

以农村改革持续深化促进要素融合。深化农村集建用地入市、宅基地三权分置、农地征收等土地三项改革，建立农村土地要素转让、出租、抵押二级市场，推动土地资源城乡优化配置。探索扩容农业生产设施所有权、农民住房财产权等抵押融资，创新土地经营权、集体资产股权等担保融资，促进更多资金要素向乡村流动。

4.优化乡村产业结构，促进产业深度融合

在城乡融合发展的实践中要加强农村一二三产业融合发展，推进乡村产业振兴，用工业化思维发展农业，优化农业产业结构，积极发展农产品精深加工业，提高农业附加值。

以产业链优化促进城乡产业融合。坚持农产品标准化、规模化、市场化、品牌化“四化联动”，做优做强盐城特色农产业。

盐城市要深化农商文旅体等多种业态、产业链融合发展，打造全域景区、文化体验、游学基地、科普教育等多元场景，充分发挥乡村产业生态景观、旅游观光、社会人文等功能，拓展农业生态、美学、人文、经济和生活价值，实现农业从传统单一经济价值到多元复合价值提升。

参考文献：

[1]顾介康.70年来江苏城乡关系的历史性变革.世纪风采，2020.1