李赵东1 严岱2（1中共弥勒市委党校，云南弥勒  652399；2开远铁路运输法院，云南弥勒  652399）
摘 要：农民工欠薪问题由来已久，一直是社会的难点和痛点，我国家历来重视农民工欠薪问题，因此国务院去年底颁布了效力层级较高的行政法规《保障农民工工资支付条例》。鉴于解决农民工欠薪问题的重要性和紧迫性，结合保障条例的规定，本文从农民工欠薪的源头治理、环节管控、末端救济等方面进行深入探讨，希望能为解决农民工欠薪问题提出一定的思路。
关键词：农民工；欠薪；对策

一、农民欠薪问题的多角度考察
今年是脱贫攻坚收官之年，就业增收这一方式相比较于产业发展来说，更适合于贫困群众脱贫，务工就业更适合很多生产、生活条件较差地区的贫困群众，因此有了“一人就业、全家脱贫”的提法。但“就业容易讨薪难”，农民工欠薪这一现象至今仍然不同程度存在，
这一全国普遍地区、普遍行业领域存在的难题，同时也加剧着农村困难人口脱贫和返贫的风险，必须引起警惕。
2019年12月30日，李克强总理签署行政条例《保障农民工工资支付条例》（以下简称保障条例），自2020年5月1日起施行，《保障条例》明确了很多重要制度，结合农民工欠薪这一社会的痛点和难点，解析问题存在的根源和复杂性，提出一些解决问题的路径。
1.农民工欠薪问题的普遍性与复杂性
国家统计局每年均公布上一年度的《农民工监测报告》，查阅2009年到2019年的报告发现，历年报告中均会提及农民工权益保障的情况，被欠薪农民工比重从2008年的4.1%减少为2018年0.67%。从行业分布来看，主要集中于制造业、建筑业这两大行业。有的年份的报告中提到拖欠工资的金额情况，其中，2014年，被拖欠工资的农民工人均被拖欠工资为9511元，比上年增加1392元，增长17.1%。2015年，被拖欠工资的农民工人均被拖欠工资为9788元，比上年增加277元，增长2.9%。2016年，被拖欠工资的农民工人均拖欠11433元，比上年增加1645元，增长16.8%。其余年份的报告中未提及欠薪农民工的比重和拖欠工资金额。从国家统计局公布的数据来看，虽然历年欠薪农民工的比重总体上呈现下降趋势，但不容忽视的是，拖欠的工资金额却总体上呈现上涨的趋势。
2.行政手段治理农民工欠薪的状况
(1)众多行政性规范陆续出台。2004年至2018年，为解决工资支付中环节多导致最终农民工欠薪问题，国家先后颁布了《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》、《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发〔2016〕1号）、《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》和《关于进一步完善工程建设领域农民工工资保证金制度的意见（公开征求意见稿）》等办法和意见，各地也陆续出台了明细规定，例如2018年7月8日，北京市人力资源和社会保障局牵头发布了《北京市工程建设领域农民工工资保证金管理办法》，就是为了确保农民工工资顺利发放，但“冰冻三尺非一日之寒”，农民工工资拖欠的问题的复杂性，并非发布文件制度就能很好地解决的。
(2)整治欠薪行动在路上。我国各级政府至今采取了多轮农民工欠薪问题整治行动，这些行动均取得了一些成效。截至2019年12月底，各级政府部门和大型国有企业梳理出8900多亿元，已清偿民营企业中小企业账款6600多亿元，清偿进度约75%，31个省(区、市)和新疆生产建设兵团均超额完成2019年《政府工作报告》确定的“年底前清偿一半以上”的目标任务，第三方评估显示，清欠工作得到了社会高度评价和企业普遍欢迎。[1]
3.司法层面对该问题的规制
(1)民事法采用突破合同相对性来保护农民工权益。法律的层面也一直在出台各种规定，2004年最高人民法院法释〔2004〕14号《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十六条规定：实际施工人以转包人、违法分包人为被告起诉的，人民法院应当依法受理。实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院可以追加转包人或者违法分包人为本案当事人。发包人只在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任。该规定为保障实际施工人（很多时候为具体施工的农民工）的权益，采用突破合同相对性这一原则，将建设工程中发包人、转包人或者违法分包人作为承担责任的主体，而不再仅仅限于只能向与实际施工人签订合同的某一方主张工程款支付。当然民事法律方面还有很多诸如《劳动法》等重要规定，在此不一一论述。
(2)恶意欠薪被纳入刑法惩治的范围。在刑事责任方面，2011年5月1日施行的《中华人民共和国刑法修正案（八）》新设立了拒不支付劳动报酬罪，拒不支付劳动报酬从以前的行政处罚升格为纳入刑法的规制，与刑法谦抑性相反，欠薪被纳入犯罪领域进行刑罚惩罚，这一现象也表明国家对该问题的重视程度。
4.约谈与问责的作用值得思考
在治理政府拖欠工程款现象中，有一类事件值得关注，透过事件反映出来的问题值得思考。该类事件的典型为“广东整治‘官赖’讨回逾140亿，约谈拒不履行的负责人”。[2]2014年11月24日，时任广东省高级人民法院院长郑鄂在该省人大常委会上透露，2012年至2013年，广东全省法院共清结党政机关为被执行人的积案3829件，执行到位标的额141.35亿元人民币；中共广东省委政法委对拒不履行债务的党政机关所在地的党政主要负责人进行约谈。其中湛江市共有746件逾18.5亿元的欠薪。
各级地方政府出现被列入“失信被执行人”及启动约谈和问责党政负责人的现象，一方面很能说明解决农民工前欠薪问题的复杂性和艰巨性，另一方面也说明监察及纪检权力的运用本身作用可能优于司法治理的作用，刚性行政责任方面的措施在解决该问题中效果相对较好。
二、农民工欠薪问题的多层次复杂原因
1.深层源头问题治理难度大
在拖欠农民工工资比较普遍的是制造业、建筑业，而社会更多的是聚焦于建筑行业拖欠的农民工工资问题。
(1)社会建设项目的市场风险及诚信问题。社会建设项目更多的还是经济问题和法律问题，建设单位及工程承包单位签订合同，一般均会有按照工程进度支付工程款的约定，而当承包人或者实际施工人将工程推进到一定程度的时候，经常出现建设单位或者个人以没钱为理由不按照合同约定支付工程款，但更多的表现为不完全履行合同。工程进行中，建设方因资金链断裂等原因无力支付工程款，或者恶意不支付工程款导致工程项目“烂尾”，最典型的是房地产项目开发。有的工程完工后，开发商无力支付，或者双方因建设工程合同纠纷而拒不支付的情形较为常见。因此在普通工程项目中，建设方的经济实力及信用问题就极为关键。
(2)项目建设中资金来源的共性问题。社会建设项目及政府投资项目，都存在共性的资金链的问题，即在工程开工时，不是也不可能将工程所需要的全部资金安排到位。在社会建设项目中，建设单位资金来源为自有资金、银行金融借贷、民间借贷、信托，发行基金、企业债券等。在项目启动的时候，开发商已经安排好融资的渠道，但在此过程中，仍然有很多不确定的风险，比如有的企业找银行采用行贿等非法手段借贷，而银行高管犯罪后被采取强制措施，继任高管可能不会批准贷款，或者发行基金和企业债券却没有及时融资到钱，或者开发模式出现问题，这些问题最终都有可能导致企业因为资金链断裂而失去还款能力，也是农民工欠薪的根源问题。
2.建设工程环节过程复杂且监管难度大
建设工程的具体实施环节问题复杂，可以说每一个与工程有关的环节都可能存在问题，最终导致农民工拿不到工资。具体表现如下：
(1)工程转包与分包加剧欠薪问题的复杂性。出于节约成本和做“甩手掌柜”等目的，工程总承包方总乐于将工程转包或者分包、肢解分包给多个公司或者包工头，因此农民工最终参与的工程，几乎都是经过多次转手的工程。这多个环节中，其中哪个环节资金被挪用、截留或者支付不到位，都很可能导致农民工拿不到工资，同时，在每个工程环节中，建设单位、总承包单位、转包单位、分包单位、包工头各当事人之间发生纠纷，均有可能导致拖欠农民工的工资。
(2)建筑行业的潜规则问题。建筑行业多年形成了大量违背法律规定的“潜规则”，主要包括如下几个方面：
层层垫资的普遍性。由于建设单位没有充足的资金来源，而总承包单位或者分包单位、包工头为能够承揽工程，不惜想尽办法到民间融资搞工程，因此形成了一层层的“垫资”，即总承包单位找转包或分包单企业垫资，分包企业找下一级企业垫资，下一级企业找包工头垫资。这种垫资的现象，本质上是资金来源不充足现象的延伸和结果。
工资支付的随意性。在大量的工程建设中，一方面由于源头资金保障不充足，加之包工头和农民工处于弱势的地位，在工资结算和支付的环节，很多项目的总包方或分包方均采用平时支付少量生活费，到工程完工或年底时候再支付部分工资的形式支付农民工工资。另一方面，建设中还存在资金支付不足时，以发给农民工建筑材料、其它实物的方式来抵扣农民工工资的现象。
工程计量、验收、结算的不及时性。在工程计量和验收环节，建设单位相对处于主动和强势地位，造成了建设单位若想拖欠工程款就会不及时进行验收，导致工程款不能按时支付，最终是农民工拿不到工钱。另外，建筑工程合同中，大多数采用的方式为总体验收，而非阶段性验收，这就造成了各个环节关于工程量计算及工程质量方面的纠纷较多，在总承包商或分包商与包工头之间存在纠纷的情况下，包工头拿不到工程款，最后直接导致农民工也拿不到工资。
口头合同普遍及合同关系难寻。按照建设工程多年形成的行业规则，用人单位与农民工均有不愿意签的动机，农民工的法制意识比较淡薄，很多建筑工程中农民工都是包工头口头邀约到施工工地干活，双方关于报酬也大多是口头约定，农民工流动性较大。因此在发生纠纷时，由于全程无留痕，难以举证证明合同关系的存在及报酬的金额，对劳动及司法部门处理欠薪案件造成一定困难。
3.权力在治理欠薪问题中的困境
(1)行政权监管中的困境。在工程欠款源头监管问题中，存在大量难题。第一，政府投资项目中其自身欠薪，此时其“既是裁判者，又是犯规者”，而政府在解决问题的时候，大多数也只能派城建及人力资源部门出面协调。每年全国到处出现的承包商聚集政府门前讨要工程款，有的工程甚至是人力资源和社会保障部门自身的工程。从此可以看出，政府监督本身项目资金来源的问题确实存在困境。第二，即便司法判决后，该类案件的执行还必须依靠政府的履行，最终还是得归入行政权的治理环节，如果政府无能力或者不愿履行，就会出现执行困境。第三，不论政府投资项目还是社会建设项目，一旦出现资金链断裂，引起的将是连锁反应，在解决农民工欠薪问题上，需要建设单位缴存充足的资金安排。目前采取的工程保证金和工资保证金制度，政府职能部门也不能完全有效的解决资金来源问题，因此在监管该问题时也存在很多困难。
对于环节中的行政管控存在盲点。行政机关对于工程的转包及分包管理较难，法律虽然规定违法转包无效，违法分包亦为法律所禁止。但出于实际中工程领域大多数均为转包和分包，并且多数工程还经过很多道转包和分包，在这一过程中城建等管理部门难以完全监管到位，尤其是承包单位私下分包工程。
大量民间建房合同游离于法律监管之外。由于存在大量如农村建房合同的民间建设工程，这些工程分布散落，工程量较小，但其中发包方拖欠包工头工资，进而拖欠农民工工资的问题同样普遍。政府工程和企业在城乡规划区内的工程可以通过种种行政手段加以控制，但散落于民间的各种工程，却缺乏监管。
(2)司法事后救济面临的困难。司法权对源头治理的空白。司法权为一种不告不理的被动权力，不具有监管资金来源的职责，在项目欠款源头的问题上，无论是普通民间建设工程欠款，还是政府单位工程项目欠款，法律的规制都是一个难题。
在工程建设环节管控中，司法不能提前介入。工程是否转包、分包、肢解分包，建设单位的工程是否立项、资金来源是否充足，承包方总包单位、分包单位缴存工资保证金等问题，都属于政府行政管理职责中的问题。环节管控的实现需要进入诉讼才能实现。
(3)政府投资项目中相关党纪政纪处理制度较缺乏。前文提到广东省整治“官赖”中问责的作用，这种现象反映了在建设工程领域的深层次问题，即在政府不及时足额支付工程款的情况下，针对党政领导实施约谈及问责，实际效果要好于单纯的司法维权。但这种针对建设工程领域的党纪政纪方面的追责及约谈，目前并未制度化，关于该领域也没有专门的规定。
三、解决农民工欠薪问题的对策
农民工欠薪问题，成因复杂多样，每个环节出问题后最终都可能拖欠农民工工资。解决该问题，一方面需要“源头治理”，另一方面要“环节管控”，最后才是“末端救济”。因此，需要政府自身治理、行政责任、法律责任等各方面措施齐头并进、齐抓共管，从源头预防、过程环节管控、配套措施跟进等各方面共同治理，才能取得较好成效。
1.源头治理重预防
在导致欠薪问题的原因中，建设单位未能及时足额拨付工程款，层层传导后最终导致欠薪是首要原因。因此，对于源头问题来说，更重要的还是预防，预防的措施要分情况区别对待。
(1)政府带头落实资金源头治理相关制度。第一，无论是社会建设项目还是政府投资项目，均要严格执行。《保障条例》第二十三条、二十四条、三十二条规定的资金安排制度、禁止垫资规定、工程款担保制度、工资保证金制度。建设单位应当有充足的资金安排，并且提供工程款担保金、总承包单位要存储工资保证金。国家发展改革等部门负责政府投资项目的审批管理，依法审查政府投资项目的资金来源和筹措方式，加强社会信用体系建设，组织对失信联合惩戒对象依法予以限制和惩戒；财政部门负责足额拨付政府投资资金。在政府财政保障的工程项目及融资建设的BT、PPP等项目中资金问题要更加审慎监管，严格控制债务风险。对于建设单位，未能提供充足工程款及工资支付担保的，不应批准其规划许可等工程立项，严禁要求企业带资承包政府工程项目，坚决杜绝“打白条”的行为。在这其中尤其要重视政府投资项目的资金来源监管，充分重视对于垫资问题的规定。
第二，要改革对政府领导人的经济审计制度，不仅要审计在任时候的各种项目中是否存在经济问题，更重要的是对离任时候政府债务等问题必须做实质性的考核及监管，防止“新官不理旧账”，对于在任期间留下脱离实际、难以解决问题的“烂摊子”的，前任领导可以采取不予调离原地等组织措施。
第三，应当对建设项目的批准方面采取更加严格的管理，树立正确的政绩观和成效观。对于政府项目工程中的实际效果及必要性等，要做更加全面的评估报告，该评估报告应当考虑尽可能存在的风险，其中必须将债务及支付风险考虑进去，要更加注重资金来源的管控。
(2)社会建设项目中资金来源的治理。在以房地产开发为代表的城市建设工程中，首先要排查企业资金状况，加大在招标投标等阶段的监管，对拖欠工程款及农民工工资未结的建设单位不许开工新项目，对没有明确资金来源和制定资金平衡方案的，一律不得审批，一律不得开工建设，严厉查处未批先建、先开工后立项行为，对于这种情形的，坚决叫停。同时监管部门严格执行工程建设领域依法依规设立的投标保证金、履约保证金、工程质量保证金和农民工工资保证金收取及按时返还制度，不得违规新设涉企保证金项目，防止企业资金分散带来的系统性风险。企业未能提供充足资金保障支付农民工工资的，不应向其发放《建设工程施工许可证》。对于目前正在施工的，应当采取责令缴存工资保证金，或责令停工等方式处理。
(3)民间建房合同中资金源头问题。在散落的农村建房合同中，工资保证金制度难以实际执行，在该类工程中，农民工未能及时拿到按月支付或者按周、按日支付的工资，可以及时向劳动监管行政部门投诉，劳动及城建部门部门应当及时对发包方进行监管。对农村建房合同，可以考虑建立政府部门和村委会、乡级政府的联动协调机制，一旦有人举报拖欠农民工工资，几家单位可以联合起来组织调解，或者可以采取到村委会曝光欠薪事件，限制拖欠工程款的发包方办理村级事务等合理方式，督促发包方支付工程款。
2.环节监管重实效
(1)大力规范建筑市场秩序。要落实好《保障条例》第四章关于工程建设领域的监管规定，结合2019年1月1日起施行的《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》规定，加大对于违法发包、转包、挂靠、违法分包等建筑施工违法违规行为的查处力度。建设单位违法发包的，应当对建设单位加大监督检查及处罚力度。在项目总承包单位违法转包、分包中，尤其是对于总承包单位往下一级无资质、资质较低的企业或个人分包的，要加强对总包单位的监管，可以采取降级甚至吊销建筑资质的处罚措施进行监管。而对于合法的转包、分包及包工头承包的，均需合同备案，防止脱离法律和有关部门的监管，不经过备案的，由住房和城乡建设部门予以处罚。
(2)不折不扣执行工资专用账户及发放制度。《保障条例》第二十六条规定，施工总承包单位应当按照有关规定开设农民工工资专用账户，专项用于支付该工程建设项目农民工工资。在专用账户中，应当由人力资源、城建等部门实时监控，发生款项风险可能时，及时妥善处理。农民工工资支付必须采用现金或者银行转账支付方式，不得以实物或者有价证券等其它形式替代，对于不符合条例规定的工资发放，监管部门及司法部门直接判定无效，并追究总包单位及其负责人的法律责任。同时，工资支付必须编制台账，用人单位支付工资时必须提供工资清单。不能提供的，按照规定推定其承担不利后果。在参与工程项目的各家单位之间发生争议时，建设单位、施工总承包单位、分包单位之间因为工程数量、质量、造价等产生争议的，建设单位不得以争议为由不拨付人工费用，总承包单位也不得因争议不按照规定代发工资。
(3)项目规模形式变化时的处理。对于建设中扩大项目规模，增加新的建设项目时，应当由建设单位向城建及规划部门报批，在批准的过程中应当充分考虑农民工工资支付的风险，与资金项目启动时的资金安排一样，对于没有增加资金安排的，不应当批准项目扩建。
(4)全程大数据留痕管理。在治理农民工欠薪问题中，可以充分运用大数据来管理。第一，在农民工实行实名制管理中，可以采取类似疫情期间健康码管理的方式，实行全国联网，由总承包单位负责录入正在务工人员的全面信息，有务工意向的农民工，由人力资源和社会保障部门督促村委会录入信息。建立全国联网的农民工信息系统，与签订合同的管理系统及银行代发工资的系统相互连接，信息共享。在实名制管理方面，可以在工地安装农民工智能进出门禁系统，配备考勤实名显示LED大屏，工人通过刷指纹、刷脸等方式进出工地，出勤情况有据可查。对于违背诚信或者违约的农民工，也要纳入管理系统，方便工程承包单位管理。要严格执行未登记的农民工不得进入现场施工的规定，同时劳动监察保障部门应当加大执法力度，对开工建设的项目实地检查，对建筑企业搞“潜规则”不如实登记农农民工信息档案的，应当及时查处。
第二，按照《保障条例》规定要求，县级以上地方人民政府应当建立农民工工资支付监控预警平台，实现人力资源社会保障等部门的信息及时共享。这就要求建设单位、总承包单位、分包单位及个人发包方、实际施工方的管理中，对于单位资质、资金保障、市场诚信等均应纳入大数据，并且对单位高管等关键人员与企业一样纳入诚信系统。
第三，在对建设单位和承包单位的资金监管中，应建立与银行的联动机制，一旦发现工资保证资金不充足，系统自动的发出预警，政府监管部门就应第一时间提示建设单位及工程承包单位，以此来监管资金问题。
3.责任追究更有力
(1)政府投资项目中党纪政纪责任要有力。《保障条例》第六章十个条文规定了专门的法律责任，这对于解决有令不行、有禁不止的问题提供了一定法律保障，尤其是其中对于民间工程规定了对单位和单位负责人“双罚制”。因此，建议对于政府工程中农民工欠薪问题，一是应当进一步规定明确的党纪及政纪责任制度，对于资金安排未到位和工资保证金未落实的，依法依纪追究党纪政纪责任，可以采取警告、甚至免职，降级等处分。二是要明确每个工程中领导人的责任，例如县级工程中负责实施单位一把手及主管领导负直接责任，县级主管副县（市）长、县（市）长、县（市）委书记负领导责任。上级政府推动的项目中，上级政府的党政领导人负领导责任，工程资金拨付中负有资金拨付职权和职责相关的领导负直接责任。三是继续实施约谈和问责制度，对于因为资金安排及工程款拨付不到位的，由上级政府约谈相关负责人，对于违反“专款专用”或者故意拖延工程款拨付的，应当制定更加明确的问责制度。
(2)社会建设项目更加注重对公司管理层人员的约束。在普通工程中，《保障条例》虽然规定可以处罚个人，但在层层拖欠工程款中，分包商及包工头根本无力支付农民工工资。在公司制度下，由于工程建设是公司行为，因此更多的是处罚公司，但在解决欠薪问题中，要注重转变思路，制度设计要注重对负责人的监管和处罚，民间建设单位、承包单位存在资金风险苗头的，要及时约谈相关负责人。城建管理及人力资源管理部门可以对建设单位、承包单位管理层人员及项目负责人罚款，情节严重的采取注销工程资质，禁止设立公司及禁止该公司参加任何工程投标的严厉措施进行约束。
另外，对于刑法规定的“拒不支付劳动报酬罪”的入罪构成要件，建议进一步明确规定总承包单位中负有履行工资代发人员，以及分管工资代发的领导，可以成为该罪的犯罪主体，以此来配套上文说到的分包单位等委托总包单位代发工资的规定。
4.保障社会监督权
在农民工欠薪问题中，要充分保障媒体的新闻调查权、监督权，任何人均有权利举报拖欠农民工工资中的违法行为，新闻媒体的介入调查和报道，会使得各级政府充分重视问题，利于形成社会舆论监督，对于解决农民工欠薪问题有很大的促进作用。
在自媒体时代，应当对公民个人自媒体的方式予以充分保障，配合前文说到的加大违法转包分包的治理规定，支持公民通过自媒体如实举报，对于自媒体中披露的与农民工欠薪问题有关的信息，政府职能部门应当给与调查及回应。监管部门要加大处罚曝光力度。健全举报查处机制，人力资源和社会保障部门应当在官网向社会公布投诉举报方式，建立与媒体机构的良性互动机制，发现一起，查处一起，曝光一起，及时将相关单位和人员按照规定列入黑名单，情节严重的，坚决吊销企业资质资格，切实维护民营企业中小企业及农民工的合法权益。

注释：
[1]工信部.今年已清偿民营企业中小企业账款6600多亿元。http://www.bjnews.com.cn/finance/2020/01/16/675530.html；新京报，2020-01-16
[2]广东整治“官赖”讨回逾140亿 约谈拒不约负责人，中国法院网，2014-11-24
作者简介：
李赵东，女，云南弥勒人，中共弥勒市委党校讲师，研究方向：党建文化、经济发展、社会问题。
严岱，男，云南弥勒人，开远铁路运输法院立案庭一级入额法官，研究方向：法学与司法改革、书画印学、中国哲学。

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