厦门烟草工业有限责任公司“金桥”卷烟生产线技术改造项目采购招标流程中存在的问题及对策

林锋怀  熊宁辉

一、厦烟金桥技改项目相关背景及工程概况

根据国家烟草专卖局（以下简称“国家局”）的发展战略方针，按照福建中烟工业有限责任公司（以下简称“福建中烟”）确立的“一优一特”的品牌发展战略目标及行业发展规划，厦门烟草工业有限责任公司（以下简称“厦烟”）审时度势，在2007年5月提出实施“金桥”卷烟生产线技术改造项目（以下简称“金桥技改项目”）的需求，确定以技术进步、技术改造和技术创新为手段，促进企业持续、稳定、健康、协调发展。项目以市场为导向，以品牌为中心，以“打造‘世界一流’的中式混合、低焦全功能卷烟生产线”为目标。经国家局批准，厦烟金桥技改项目投资概算为24亿元，不含烟草专用机械设备的投资概算为10亿元，建筑面积220000平方米。项目建设目标是建造世界一流水平和“精、智、柔、顺、全”5A特点的“金桥”卷烟生产线，生产规模可达200亿支（年产40万箱）。

二、厦烟金桥技改项目采购招标初期状况与分析

厦烟金桥技改项目是厦烟公司发展史上的大事，是一项庞大而复杂的系统工程，要求之高，难度之大，位居企业历次技改之最，采购范围涉及土建与公用工程、自控物流、工艺设备、信息工程等相关专业，建设工期不超过460个日历日，而大部分的采购项目需要在施工开始后的200个日历日内完成，需要根据项目需求进度，配合招标周期、进口设备制造到货周期、财务资金安排和仓储条件等限制，做到提早谋划，合理安排采购货物，提早采购便于配合施工确定相应的安放位置。整个建设采购过程，需要设计单位、招标代理机构、总控单位、投标单位、施工单位的参与，需要财务部门、合同法律部门、审计部、监察部等相关部门人员的参与。要实现采购管理目标，需要协调不同部门之间、不同专业之间、不同单位之间等的关系，在较短时间内完成采购目标，保证工程的建设进度。

三、厦烟公司采购招标的流程及问题

（一）厦烟公司原有的采购招标流程

厦烟做为老牌国企，原有一套采购管理办法，负责对外采购的有公司信息技术部、设备动力部、技改办和办公室。信息技术部主要负责生产计划下的与信息系统有关的硬件和软件的采购；设备动力部主要负责备品备件的采购；技改办主要负责基建设备的采购；办公室负责办公用品的采购。单纯靠公司的这几个部门要完成金桥项目十几个亿的采购任务几乎是不可能的事情。公司经过多年的运转，已经形成的采购业务流程如下：提交采购需求计划→召开采购预备会→决定采购方案→执行采购方案→签订采购合同→按合同约定付款→验收。

由使用部门提出采购需求，项目负责人和部门领导签署意见；对口管理部门根据使用部门的计划情况以及预算执行情况审核后，提交审计部，由审计部决定是否召开采购预备会。由审计部组织并主持采购预备会，参加部门：使用部门、管理部门、财务部、审计部、监察室，开会决定采购方案，采用何种采购方式；由对口管理部门执行采购方案。按规定格式起草采购文件初稿，使用部门和管理部门共同确认采购的技术和商务要求。根据采购预备会的会议纪要，企业管理部对采购文件初稿进行符合性核查。如果是招标文件，需要审查招标文件及其评分细则是否含有刻意设定的不合理排他条款，对招标文件涉及的法律问题进行审核把关。最终监察室对文件终稿进行确认后提交企管部。

发表采购信息。如采用公开招标或公开询价方式的，按照规定在企业外网上发布招标公告或询价公告；采用邀请招标方式的，应以投标邀请书的方式邀请投标单位。邀请招标和定向询价的的邀请对象必须在3家以上。

开标、评标。所有采购项目均有企业的企管部组织开标会、评标会。每次开标前，监察部根据项目情况临时组建评标委员会，成员由使用部门、管理部门、财务部以及职工代表组成。

定标。评标委员会根据招标文件确定的中标条件及排序推荐，确定中标单位（成交供应商）。

订立合同之前，管理部门组织相关部门与中标单位（成交供应商）合同商务谈判，洽谈内容为价格和方案。

签订采购合同。按合同约定付款。采购物品的验收，由采购管理小组派出专人到实地查验，也可以委托接收单位验收。

四、厦烟金桥技改项目如沿用原有采购流程存在的问题分析

原有的采购制度涵盖的范围包含企业所有工程、货物、服务的采购，所有的采购只有一种采购流程，对采购规划时效控制要求不高，但是对于“金桥”项目这样要求高速高效运转的采购，时间短、任务重，就要求：明确功能设置、作业环节及其先后顺序与时效控制；设置采购作业关键点；明确权责和任务划分；程序繁简应与所处理业务的重要性相适应；处理程序因地、因时制宜，与时俱进，体现便利化的要求。

如果沿用厦烟公司原有的采购制度采购流程，可出现这些问题：未在制度中明确规定项目档案比如各环节的相关文件、资料（包括签订的合同）归档部门或主责任部门，并落实专人进行管理的情况。未在制度中明确规定招投标文件的起草或组织编制的主责任部门(比如在招投标文件的起草或组织编制过程中存在技术文件与商务文件汇总审核时以谁为主有冲突)的情况。未在制度中明确规定项目资金总体控制的主责任部门的情况。未在制度中明确规定项目进度的主责任部门的情况。未形成相关制度对招投标过程中评委的选定和最终确定进行规范”的情况。未形成一套相关制度，对未完成任务的情况下的应急机制、改进措施或惩罚办法的情况。未形成相关制度对相关与会部门人员，未及时到会影响会议进度进行明确奖罚办法的情况。由于管理部门工作人员一般都要从事企业技改项目的相关工作和本部门职责内的工作，当管理部门相关部门的人员从事技改业务与本部门从事的工作在时间上存在冲突时，企业没有明确规定如何处理，使管理部门相关部门的人员处于两难的情况的情况。

9、未明确周计划，月计划编制的主责任部室并指定由专人负责安排月计划、周计划以及形成的例会纪要知会相关职能部门，也未明确规定相关文件，月计划，周计划，例会纪要等信息的发布渠道，发布层面，时间约定，回复要求等，以利于各相关职能部门提前做好准备，按时间约定及时回复，以提高效率的情况。

未明确规定评标流程中，评委评分和发言的先后排序，未明确规定各评委发言的先后顺序的情况。

未对建立的专家库进行下文，且未明确规定制定标书的人员是否可以作为评委的情况。

未形成相关制度对标书各组成部分的最终确认进行明确分工，并根据各相关部门的职能，明确对标书的各组成部分归口负责的情况。

未形成相关制度明确标前会相关资料在会前至少一天时间以上提交到相关职能部门的与会人员的情况。

采购过程中各环节相关文件、资料的会签、审批走流程时工作量大，需增加专人负责落实的情况

未明确规定履约保证金、投标保证金、质量保证金的管理办法的情况。

文件会签、审核未形成相关制度明确规定回复办结时限的情况。

未明确合同履约检查及安全保障检查的主责任部门的情况。

“金桥”技改项目选址和原有厂区有约有近千米，负责技术改造的部门作为管理部门不仅要积极投身到项目的建设中，还要负责作为管理部门走公司业务流程，多次往返工地和原厂区之间，时间大大浪费在找企管、财务、审计、法规、监察部门的人员签字的过程中。

以上这些问题的出现，是由于每个部门的职责分工不清，每个部门对部门人员的授权范围不明确，存在一些不必要可精简的流程环节，这些势必会影响到技改项目的顺利开展。

五、厦烟金桥技改项目采购流程再造实施

《项目采购管理办法》的出台是采购流程再造的核心。项目前期聘请的管理咨询公司专家们组成项目总控小组，为了做到职责明确、专业分工、责任到人，在规范的前提下提高效率，“金桥”技改项目突破常规、强势推行项目制度，为项目的开展提供指南。该文原载于中国社会科学院文献信息中心主办的《环球市场信息导报》杂志http://www.ems86.com总第577期2014年第45期-----转载须注名来源项目管理制度共有五个，包含了《项目工程变更管理办法》、《项目工程款支付管理办法》、《项目概算控制管理办法》、《项目采购管理办法》、《建设资金管理办法》。

采购组织结构的明确提高采购流程的效率。通过独具特色的组织架构的设立，使得项目的核心思想“项目利益高于一切”深入人心，使得项目高效运作。

项目负责人为本项目采购工作管理归口领导,负责本项目采购工作（不含公开招标项目）的审批。

为确保项目的顺利实施，加强对采购工作的领导，提高采购工作的质量和效率。采购的组织结构模式--矩阵组织结构。

     矩阵组织结构的项目管理模式，解决了项目涉及的部门多、拍板部门多、相关部门人员少，甚至“一个萝卜几个坑”的问题。采购小组在矩阵组织结构中位于横向位置，纵向工作部门是技术改造办公室、采购项目的使用部门、财务部、企业管理部。每一项纵向和横向交汇的工作，指令来自于纵向和横向两个工作部门，因此其指令源为两个。当纵向和横向工作部门的指令发生矛盾时，由该组织系统的最高指挥者——项目负责人（公司领导）进行协调或决策。在矩阵组织结构中为了避免纵向和横向工作部门指令矛盾对工作的影响，金桥技改项目的采购工作以横向工作部门——采购小组指令为主的组织机构模式，这样可以减轻项目负责人的协调工作量。

①采购小组职责

l 负责采购工作的具体实施。

l 研究、编制和上报项目采购计划（标段划分、采购方式和进度安排等）。

l 研究、编制和上报采购文件。

l 研究、上报评标委员会、谈判小组和询价小组的组成情况。

l 及时协调处理采购过程中出现的问题。

l 负责协调监督审计工作小组及时对采购工作进行廉政监督和审计。

②采购工作小组组成部门的工作内容

l 全过程参与项目采购工作。

l 编制项目采购计划（标段划分、采购方式和进度安排等）。

l 按时编制项目采购文件中的技术要求和商务要求等内容。

l 负责提出项目采购入围供应商建议名单及说明。

l 配合企管部负责工期论证（如有必要）、现场勘察和答疑等专业技术工作。

l 负责采购过程中的技术谈判、商务谈判。

l 负责文件的归档和发放。

--财务部

l 全过程参与项目采购工作。

l 审查采购项目是否纳入财务预算、是否突破投资切块值。

l 按时编制项目采购文件中有关资金支付的条款。

l 审查项目采购入围供应商建议名单中的供应商的有关财务报表。

l 负责项目采购中有关投标保证金、履约保证金、专家评审费等业务工作。

--企管部

l 负责项目采购的组织工作。

l 负责按已批准的采购计划进行提前策划，督促财务部、指挥部等部门按采购计划的进度要求提早做好准备，按时完成项目采购文件中的技术要求、商务要求和其他有关文件的编制工作。

l 负责协调招标代理公司、造价咨询公司及有关部门按采购计划编写项目采购文件、编制工程量清单、控制价（标底）等，并汇总上报。

l 负责协调招标代理公司、造价咨询公司及有关部门按采购计划组织完成公告、发标、现场勘察、答疑、接标、开标、评标、公示、定标等过程的相关工作。

l 按照文档管理制度，负责收集、整理、保管采购工作过程中形成的相关文件、资料，并做好保密工作，待采购工作结束后交指挥部综合室归档。

③廉政监督工作小组组成及工作内容

采购工作中廉政监督工作小组由法定代表人负总责，项目负责人分工负责，成立由监察部、审计部和企管部组成的廉政监督工作小组，其小组组长和副组长由法定代表人指定。

工作内容负责审核采购项目的采购文件（包含工程量清单、标底、控制价）。

④总控组的工作内容：参与项目采购工作，及时提出咨询意见。

取消采购预备会的模式，一揽子解决需要采购项目的采购方式。

通过召集项目组成员开会研究，根据国家招投标法等相关法律、法规要求，一揽子对采购项目解决采购方式分类，缩短了采购预备会这个每次采购需要出现的环节，提高了采购过程的效率。

第一种招标。是遵照国家招投标法等相关法律、法规要求必须进入招标有形市场进行招标的部分，委托招标代理机构实施。本项目列入公开招标的主要有以下类型：监理、主要建筑物（厂房、动力中心、食堂等）、厂区工程（道路、综合管网等）、安装工程（水暖电及其它配套安装工程）、主要公用工程配套设备（电梯、制冷、空压等）等。第一种招标采购项目中划分了32个标段。

第二种自行采购。是按国家、地方有关规定可不进行公开招标的项目，参照政府采购法的相关程序、规定自行采购的部分，原则上委托招标代理机构实施，场所在公司（不进招标有形市场）。根据具体项目的实际情况分为邀请采购、竞争性谈判、单一来源采购。本项目列入自行采购的主要有以下类型：标底较小零星工程、烟草行业专业性要求高的项目共39项。

第三种直接委托。考虑到项目实施过程中因外部客观因素、项目的具体特点只能通过价格核定直接确定施工单位、供应商、技术服务商的部分，原则不委托招标代理公司。“直接委托”为竞争性谈判的特例，其采购流程遵循竞争性谈判的采购流程，项目列入直接委托的主要有以下类型：如供电、电信、供汽、部分验收工程检测等，共有20项。

第四种询价选型。主要是指通过公司成立询价选型小组（主要由纪检、审计、财务、企管、技改、使用部门等组成），按照询价选型管理办法要求进行市场、工程实例等的考察、询价（比质比价）确定项目相关材料、设备等的品牌、规格、技术要求及单价的方式。此项工作主要是为以上采购（公开招标、自行采购、直接委托）过程相关招标文件、询价文件、谈判提供相关的技术、商务支持，如工程预算（标底）编制、材料及设备品牌等约定。项目列入询价选型的主要有以下类型：如建材、公用工程设备、物流器件等，共有20项。

加强廉政监督，营造良好氛围，使项目建设健康顺利开展。

形成监管合力，根据国家局、总公司关于招标采购活动廉政监督暂行规定，成立由监察部门牵头，审计、法规、财务和第三方会计师事务所参与的招标采购活动廉政监督工作小组，在工程项目建设中实行“窗口”现场联合办公，形成监管合力，通过一站式服务，着重解决制度执行力和效率矛盾的问题。

实行工程项目资金共管，确保工程资金用在项目上。公司在借鉴烟草行业兄弟单位工程资金共管成功做法的基础上，结合企业工程建设项目的实际，提出涵盖事前、事中、事后的工程项目资金账户共管的管理思路，制订了《项目工程资金共管管理办法》，并率先在施工总承包、机电安装总承包、二次装修工程项目实行资金共管。通过加强项目资金运行过程监管，确保项目资金支出公开、透明、规范。    

围绕工程项目建设中瓶颈问题开展效能监察。通过在项目现场办公和热点问题入手,进行事前预防性监察、事中跟踪性监察和事后改进性监察,认真履行效能监察职能，坚持实事求是、讲求实效，本着以“项目利益高于一切”为指导思想, 营造良好氛围，理解技改，支持技改，把完善项目制度建设和强化各项工作执行力作为效能监察工作的重点工作,做到监察一批项目,堵塞一些漏洞，完善一项制度，推动一次工作，有效地督促相关方高效地开展工作。

（作者单位：1. 福建中烟工业有限责任公司；2.厦门烟草工业有限责任公司）