省管县体制探析

何丹（海南大学政治与公共管理学院   海南海口  570228）

摘要：建国以来，在我国一直实行的省-市-县三级管理体制已经变得开始阻碍政治经济发展。省管县的体制显示出其特有的优越性和对现行政治经济形式的适应性，并渐渐成为未来发展的方向。当前的省管县制度中也存在着市县关系、人员、监督等方面的一些问题，需要我们在发展中不断转换思路，根据实际情况作出调整、解决，使省管县制度能在全国展开。

关键字：省管县；制度；问题

“郡县治、天下安”是我国的一句古训，也是对中国数千年历史的经验总结。春秋时期“以县为主，边地设郡”。战国时期“边地郡大，逐步在郡下分置数县；内地事多，在数县之上逐步置郡统辖”，形成郡统县的两级行政区划。^[1]

县作为我国历史上各朝各代一个不可或缺的地方政府层级，在维护国家政治统治、社会稳定和经济发展等方面发挥着不可替代的基础性作用。在2000多年的封建社会中，县一直处于枢纽地位，起着承上启下的作用，一直是中国行政结构中最稳定、最基层的一环。

1911年辛亥革命后，由北洋军阀控制的中央政府全盘继承了清末22省的建制。以后又罢总督、巡抚，废除府，改州、厅为县^[2]，只设省、县两级。1928年国民政府增加县的数量，省辖县的数目也逐步增多，有的甚至直辖上百个县。

1931年后，国民政府为了围剿中共苏区，先在江西省内设置行政督察专员制度，专员的辖区称为“专区”，并推行到全国。这一体制后来被中国共产党在抗战时期的革命根据地和建国以后的人民民主专政的国家政权所沿袭。^[3]

从1949年新中国成立后，“县”开始归“省”来领导。同时，宪法也规定，地方行政区划分为省、县、乡三级。1983年后，国务院提出设立类似于行政督察制度的地区行政公署为省政府的派出机构与区域内的一座中心城市机构合并，这样就能利用中心城市的优势地位拉动下面县一级单位的经济发展，减少条块的、城乡的分割。最终逐渐发展和演变为当代的省—市—县—乡的四级地方体制。

一. 省管县制度产生的必然性

“市管县”这种地方主导性管理体制的存在只有20年左右时间。这一体制产生于从计划经济体制向市场经济体制转变的的特殊历史时期,从产生时起就带有计划经济的色彩和对社会经济管理的理想化成分。

宪法中规定的我国行政区划是省、县、乡三级，不是省、市、县、乡四级。宪法第30条第二款也仅仅只有一个变通的条文: “直辖市和较大的市分为区、县, 自治州分为县、市。”这就是说，全国大部分市管县行为在本质上乃违宪之举。^[4]

这种体制还会衍生一系列社会矛盾和问题，如城乡发展失衡、三农问题、腐败问题、群体性事件等。众多的此类问题必将导致基层社会的治理危机。因此，推行省直管县体制成为成为行政体制改革的必然之路。

省管县体制相对于市管县的体制有多方面的优势。第一，事权和财权下放，有助于把改革的成果向县以下区域倾斜，让更多的人民受益；同时，有助于县级发挥积极主动性，专注县级经济的发展。第二，省管县体制有利于省域经济的整体协调和平衡发展发展。让生产要素在更大范围和更高层次内得到统筹协调、合理流动，实现资源的优化配置。第三，减少了行政层级，这就意味着提升了政府决策效率和政策信息沟通速度，减少了行政成本。

   90 年代以来，“海南方向”与“浙江经验”成为省管县体制的试点和试验田，此后许多省份根据各省的实际情况开展例如“财政省管县”、“扩权强县”、“强县扩权”等多种形式的“省管县”改革。截至2009 年5 月，除贵州外的21 个省和宁夏回族自治区，都已陆续开展“省管县”的改革。十七届三中全会明确提出：“有条件的地方可依法探索省直接管理县的体制”。这是中国历史上第一次在全国层面上倡导省管县的制度改革。2009年的中央文件进一步指出：“鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县的体制”。这表明，中央对省管县改革的态度已经从“可”发展到了“鼓励”，可以说，全面推进这项改革应该只是时间问题，其趋势已毋庸置疑。^[5]

二. 当前省管县制度发展中存在的问题

改革开放30 多年来已经形成了诸多省直管县体制改革的有利条件。但是，我们也应清醒的看到，在推进这项改革的进程中还存在诸多难题。

1.机构人员精简压力大。试想在将来全国范围内推行了省直管体制，现存的“县”的上级政府“市”必将取消或转变职权范围，市一级的管员也将随之大幅度的精简和调整。被调整的官员和精简下来的官员在人事上怎么安排必然成为一个大难题。如果改革的配套措施滞后，那么将触及相当部分官员的既得利益，便有可能影响到政治的稳定和社会主义现代化建设的顺利进行。

2.体制的合法性问题。各省目前对县级扩权的方式主要是授权、委托、的方式来进行。这就导致对执法机关执法过程中，依据的既有国家的法律、法规又有地方的政府规章。如果依据法律、法规，一些审批项目归市级政府管；但是依地方规章，就应该下放到县级政府，这就使各级执法部门在行政中遭遇不少问题。全国大多数县级扩权的政策和行为都是用上级政府出台各种政策的形式进行的，对于县级政府来说，接收到的都是上级下达的红头文件。问题的关键就是这些文件都是不符合宪法和法律的，一旦出现问题将导致整个行政系统的混乱。

3.市级和县级关系变紧张。省管县改革制度的实施，将会破坏几十年积累的权力集中的关系，市和县之间由原来的上下级变成现在的平等兄弟关系，之间存在着合作更增加了竞争。市级政府相对来说在资源和能力上比县级占有优势，在竞争和发展中为了自己的利益，市级政府必然会最大可能的保护自己的利益，采取一定地方保护的措施，减少对原来自己下面县级政府的帮助和支持，最终导致市县关系变得竞争和不和谐。因此，实施省管县后，市与县之间的关系如何定位，出现矛盾后如何协调，将是迫切需要解决的现实难题。

     4.对县级政府的权力监督变得困难。省直管县后，省级政府直面的下级县的数量比原来直面的市的数量增加。管理幅度的增大，决定了省不得不向县级下放权力。同时县一级的经济社会发展，在客观上也需要有语气对等和相匹配的财权和事权。然而权力是一把“双刃剑”，使用得当，可以提高管理的效率，促进地方经济和社会的发展；使用不当或滥用权力，则必将给地方的发展带来严重的后果。由于监督范围有限、监督成本过高、管理能力不足，省级政府不可能每天直接监督众多县的权力使用状况，任由县级政府去行使，最终是将权力一放了之。在县级层面上，最具有权力的人大对政府的监督都不能有效的进行，其它各种监督更不必说，最后都是流于形式，导致了对县一级政府的约束和监督处于真空的状态。产生了地方官员的权力滥用和腐败行为。

三. 对“省管县”产生问题的思考

省管县制度产生多年，但是就全国而言其比重还是较小。与传统的“市管县”比还是缺乏竞争力。这一方面是由于国家没有将这一制度完全放开发展，另一方面也说明“省管县”制度存在不少问题，在现阶段没办法全面进行。所以对“省管县”制度在全国的推行过程中我们还需要注意一些问题。

    最重要的是要立足各省情况，具体问题具体分析，适时推进。由于各个省政治、经济、文化相差很大，其政治环境也不尽相同。如中西部地区经济水平不发达，政治上也相对比较落后，可以现在经济领域对县一级放权，等经济水平上去后再赋予县更大的权利，逐渐形成行政体制和财政制度上的省管县。

重新定位市县关系是解决问题的关键。省直接管县后，地级市和直管县形成了新的行政关系。地级市应将管理重心放在本级城市的发展上，直管县在获得更大自主权后，应该加快转变经济发展方式步伐，致力于县域经济的发展。实施省直管县后，市一级政府的职责应转换成贯彻执行上级政府的方针政策，发展经济健全公共服务，提升社会管理和社会保障。县级政府的职责应在原来的基础上有所提高。事县之间要明确双方的职责权利，建立高效的工作衔接机制。^[6]

提升县级公务人员素质不可忽视。过硬的素质和能力是全体公务员和政府机关干部工作的基本要素。县一级政府工作人员要不断提升自己的能力和水平，同时政府部门要不断吸收高素质人才进入公务员队伍中，提高县一级政府的工作能力、工作效率和工作方法。将人事管理发展成人力资源开发管理。以前在县城中有能力的人都向市聚集，希望在市一级政府中体现自己的价值，在省管县以后一个重要的工作就是留住这些人才，让他们成为县一级建设的中流砥柱。给县级公务员提供真正施展才能的机会，促进县级公务员价值的实现和增值。^[7]

对省管县的监督不可忽视。在省管县在全国实行的同时，也应该就如何监督县级政府作出具体的法律规定。制定考核目标、实行动态管理、建立责权统一的管理体制。在自身上，县级政府要学会自我监督、自我约束。同时，要培养基层群众的参与意识和公民意识，在县级政府做决策时要听到群众的声音，考虑群众的意见，在工作中接受群众的监督，时刻保持权力受到来自各方面的约束，防止县级政府对突然增加的权利的滥用。

参考文献：

[1]张旭霞 陈晨.省管县体制改革的前景分析[J].《甘肃行政学院学报》,2008(5),第23页.

[2]王明清　金昭.“省管县”改革视域下的县级政府能力建设[J].《长春理工大学学

   报》,2003(4),第13页.

[3]王仕军 冯春.省管县体制改革: 实践与理论的理性推进[J].《探索》,2008(4),第80页.

[4]秦保.我国省管县体制改革的现状和趋势[J].《社改革与开放》,2009(7),第30页.

[5]曹明.省直管县体制改革的衍生问题与对策研究[J].《中州学刊》,2014(9),第31页.

[6]魏向前.政府层级改革视角下的省直管县改革研究[J].《公共管理》,2013(1),第73页.

[7]周功满.我国省管县体制改革的现状[J].《黑河学刊》2013(6),第55页.

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