李 真　袁 梁

    【摘要】“公益诉讼”拥有较为庞大的研究体系，基于宏观视角的理论研究初步形成定论，然而，基于微观视角的研究尚且存在争议。文章首先阐述环境公益诉讼的内涵、特征和原告主体资格，然后分析检察院提起环境公益诉讼的法律问题。最后，从制度设计角度出发，分析检察院提起环境公益诉讼的法律问题。

    【关键词】检察院　环境公益诉讼　法律问题

    【中图分类号】D926.3　　　　　【文献标识码】A

    20世纪70年代初期，西方国家环保观念深入人心，许多国家构建了环境公益诉讼相关制度，且对国家检察机关于环境公益诉讼中的角色做了明确的规定。

    虽然国内学者关于该理论的研究尚且不够深入，实证研究较少，理论研究缺乏实践验证。但是，随着国内环境公益诉讼案件的不断出现，我国检察机关提起环境公益诉讼的制度构建研究有了实践素材的大力支持。本文针对理论研究领域和实践领域针对环境公益诉讼原告之我国检察机关原告资格问题的分歧，从具体的制度设计角度出发，对问题加以理性阐释。

    环境公益诉讼概述 

    环境公益诉讼的内涵。“环境公益诉讼”（Environmental Public Interest Litigation）是公益诉讼中的一部分。当行为人于环境法层面做出违反的行为或者虽然未做出违反行为却做出可能违反的行为，社会任何团体、组织和个人均可以就此事起诉到法院，将行为人及其违法行为予以相应的法律制裁。学术界对于“环境公益诉讼”的概念界定已经达成统一意见，可表述为：环境面临外界人力有意识的破坏时，为了阻止环境破坏的继续发生，保护人类共存的环境，每一位社会个体均可以依据国家法律规定向法院提起诉讼的一种司法制度。我国学术理论研究界针对环境公益诉讼原告主体的迥异性、公益诉讼和民事诉讼的相通处，形成三派学说，分别为环境公益诉讼学说、环境民事诉讼学说和环境行政诉讼学说。当前，无论是理论研究界，还是司法实践领域，尚且没有相关诉讼概念。

    环境公益诉讼的特征。第一，特殊的诉讼标的。我们需要有意识地规避走入下述误区，即针对认为所有带来环境破坏的行为所提起的诉讼都是环境诉讼的范畴。例如，某市民的水产养殖事业遭到化工厂污染的影响，该市民向法院提出要求化工厂予以一定的经济赔偿和停止排污行为的诉讼不是环境诉讼的内容，而化工厂排污使得河道受到污染，水质严重受到影响，河岸居民向法院提出要求化工厂赔偿损失和停止排污的诉讼则是关于环境保护诉讼的具体内容。

    第二，共同诉讼标的的原告主体既具备特殊性，又具备广泛性。在此类案件中，一切遭遇利益侵害的主体皆有权利发起环境诉讼程序，除了市民主体外，一些环保社会团体和政府环保部门也具备原告资格。为了进一步维护环境公益，检察院也可以参与其中，担当原告主体。

    第三，此类诉讼案件的当事人诉讼地位具备特殊性。环境公益诉讼案件中，诉讼类型多样，诉讼当事人地位多样，包括“民告民”、“民告官”、“官告民”；环境公益诉讼不需要以损害的发生为诉讼前提。鉴于环境问题的特殊性，环境公益受到损害或者有可能受到损害，原告皆可以向法院提起诉讼；最后，环境公益诉讼的最终目的是实现社会的科学可持续发展。

    环境公益诉讼原告主体资格。环境公益诉讼原告资格标准无法摆脱诉讼原告资格厉害关系理论学说。环境公益诉讼切入点仍然是“损害”和“利益”。为了保护环境公益，环境公益诉讼的一个明显特点是诉讼原告可以是利益直接相关者，也可以是利益无关者，诉讼原告无须和案件有着直接性的利害关系。研究分析世界上现存的关于环境公益的多样化诉讼制度，可以全面总结出此类诉讼案件原告者的多样身份，分别为普通市民、社会团体、检察机关。本篇论文研究检察院作为环境公益诉讼原告，分析检察院任环境公益诉讼原告相关法律条款不明确的问题和诉讼法中“直接利害关系人”规定限制了检察机关的诉讼权利的问题。

    检察院提起环境公益诉讼相关问题 

    检察院任环境公益诉讼原告相关法律条款不明确。《环境保护法》中第六条法律条款实质上是宣言式的条款，原则化特点过于突出。《民事诉讼法》第十四条条款明确指出检察机关享有法律监督民事审判活动的权利，第十五条条款规定社会团体、各机关单位和企事业单位享有对侵害国家和人民合法权益的行为提起法律诉讼的权利。《行政诉讼法》第十条条款明确指出检察机关享有监督行政诉讼的权利。

    上述的法律条款规定仅仅说明了审判监督的问题和支持发起诉讼的相关问题，并非对检察机关是否可以以原告者身份参与环境公益诉讼案件的问题加以具体的说明。即便我国法律条文中未对检察院的公益诉讼原告身份问题加以明确规定，然而，为了发挥检察院在自然环境保护上的效力，为居民的生活环境提供坚实的保障，很多地方的检察机关已经走上探索环境公益诉讼的道路。例如，我国海南高级人民法院于2011年出台了关于环境资源民事公益诉讼的试点实施意见，该意见的第六条指出检察机关可以担任环境公益诉讼的原告身份。这一实践尝试为尚不具备环境公益诉讼发起经验的人民检察机关提供了宝贵的意见。

    诉讼法中“直接利害关系人”规定限制了检察机关的诉讼权利。一个诉讼案件的原告必须和案件有着直接的利害关系，案件诉讼发起的利益最终归属为原告方。但是，此类案件较为特殊，上文中笔者指出此类案件的原告并非需要和案件有着直接性的利害关系，原因在于环境公益诉讼案件诉讼的目的在于维护社会公共资源利益，诉讼的利益归属为社会全体。

    由此可见，环境公益诉讼的原告身份区别于传统民事诉讼案件中的原告身份。对此，我国相继出台新的法律意见，最高人民法院颁布的关于环境公益诉讼问题解决意见中规定人民检察机关可以承认环境公益诉讼的原告者身份，增添了检察院监督和支持起诉的一些条文规定，明确说明了人民检察院支持起诉的程序和内容，与此同时，对环境资源保护的行政管理部门的支持起诉功能做了规定，欠缺之处在于其没有对人民检察机关的直接起诉做细致化的规定，相关立法需要得到进一步的深层完善。普通市民或者一些社会团体虽然有抱负环境的意识，但是面对一些环境受损时间，提起诉讼的各方面能力不足，因此，该意见没有明确规定上述主体拥有此类案件诉讼发起人的主体资格。但是，意见规定了社会普通公民等其他法人或法人团体依法享有检举权和控告权，引导社会普通公民等其它法人或法人团体可以通过人们检察机关、环境资源管理行政部门等发起环境公益诉讼。可见，我国人民检察机关虽然作为环境公益诉讼原告者身份有着一定的法律限制，但是问题在逐步的解决过程中。

    检察院提起环境公益诉讼的制度设计 

    原告身份应设定的权利与义务。一方面，权利问题。人民检察机关的参与会显得诉讼主体较为特殊，这种主体特殊性会一定程度上影响到诉讼结构，使得诉讼结构发生变化。

    检察院和被告方在案件审理过程中，地位平等，可以启动原告者程序，然而，人民检察机关区别于一般意义的当事人，因此人民检察机关承担环境公益诉讼原告者身份应享有的权利也具备特殊性。因而，环境公益诉讼中当增加人民检察机关的环境权利和诉讼权利，现行的《民事诉讼法》的第十四条中应当增加下述内容：为了保护环境公益，检察机关可以以自己的名义向人民法院发起诉讼。

    现行的《民事诉讼法》中的第一百零八条规定的起诉条件应当增加对于发生在辖区范围内的环境破坏事件，人民检察院有权以原告者身份向人民法院发起环境公益诉讼。除此，认识人民检察院享有的环境公益诉讼原告者权利和自身的行政检察监督权利。在细节问题处理上，可以再给予人民检察院在环境公益诉讼上享有的更多的权利，例如，人民检察院享有调查的权利和对妨碍调查的人强行阻止的措施等。需要提出的是，虽然随着司法实践的发展，人民检察机关于环境公益诉讼方面所承担的原告者身份和享受的起诉权利逐渐得到认可，但是人民检察机关对于环境公益诉讼起诉保护利益无法享有完全的处分权，起诉利益最终归属为社会集体。

    另一方面，关于义务问题。人民检察机关作为环境公益诉讼原告者，目的是维护社会集体公共利益。人民检察机关作为环境公益诉讼原告者身份所应履行的义务也较为特殊。第一，人民检察机关需要确保环境公益诉讼顺利进行。人民检察机关须以客观真实为原则，不能伪造证据损害他人合法利益。第二，人民检察机关享有遵守法庭纪律和绝对服从法庭指挥的义务。如若存在违反法庭秩序的情况，可依法予以训诫。第三，必须严格履行已经生效的法院裁决书内容。

    原告身份的取证和举证责任问题。首先，关于环境公益诉讼原告身份的取证责任问题。一般性质的民检工作需要大量真实可靠的证据证明，环境公益诉讼也是法律诉讼的一种形式，因此，此类诉讼也需要调查取证。

    鉴于环境公益诉讼区别于一般意义的传统诉讼，为了保护环境公益，利用人民检察院的条件调取证据，全面掌握普通公民和社会团体无法收集的证据，用以辅助案件审判。作为社会利益的维护一方，检察院理需要使用权利收集有助于案件顺利开展的证据，以提供充足的辅助支持材料。人民检察机关享有法律范围内的一切途径搜集证据，为了杜绝检察机关出现滥用权力的问题，调查取证须由承担原告者身份的人民检察院的上一级进行。

    其次，关于环境公益诉讼原告身份的举证责任问题。人民检察机关参与环境公益诉讼中，其举证能力和行政机关水平相当，例如对于国家法律的知晓与运用能力上，调查取证上等。因而，环境公益诉讼应当提倡主张和举证并行。为了实现环境公益诉讼的公平性，需要合理分配举证责任的行使，同时，需要进一步确立可行的诉讼体系。

    和解与调解制度的适用问题。和解与调解过程是双方诉讼实力经过在法律效力面前的充分较量后作出的主观让步。环境公益诉讼因发起人人民检察院的特殊性质不能使用和解和调解等机制。人民检察院不能够同意对方的和解请求和其他第三方的调解。环境公益诉讼原告者身份为人民检察院，人民检察院参与诉讼，目的是为了保护环境公益，环境保护的公共性和社会性决定了没有任何个人或单位企图从诉讼中受益。环境整体性无法分割，因此保护环境是全社会共同承担的责任。

    如果环境利益受损，则是多人的利益受损，是整个社会的利益受损，原告如果寻求和解等程序，只能保全自身利益，无法保全社会集体利益。调解过程的实现是基于其他第三方的公证与主持下完毕的。如果法院已经参与一个环境公益诉讼案件，该案件最终结果为和解或者调解，那么，当后继有人再受到利益伤害，法院不再受理此案。“一案不二讼”的原则的存在，使其他个人和团体在环境公益上的利益诉讼则受到阻断。很多学者坚持认为诉讼法和环境法中关于环境公益诉讼案件中的依法调解或和解的完善意见设想并不合理，相关立法者应当在深入实践过程后对其加以改善。

    诉讼判决承担问题。首先，关于人民检察院作为原告者身份参与环境公益诉讼胜诉后的法律后果承担问题。当前，环境公益诉讼相关问题实施意见中已经明确规定了环境公益诉讼发起人在发起诉讼后经过人民法院审理后，如果发起人胜诉，被告一方应当自觉承担起环境资源修复资金，如果环境公益诉讼人调查取证等程序花费资金由相关环境资源管理职能部门支付，事后应由被告方承担。

    人民检察机关在环境公益诉讼方面所付出的检测和评估等资金花费，应由被告方承担。其一，我国诉讼法律中规定败诉方应当承担全部诉讼费用。其二，被告方对环境的损害是环境公益诉讼费用发生的直接原因，即环境公益诉讼费用是因为人民检察院发起诉讼产生的费用，因而，被告方败诉后，应当承担由该案件延伸出来的诉讼费用。

    其次，关于人民检察院作为原告者身份参与环境公益诉讼败诉后的法律后果承担问题。当人民检察院出现败诉后，原则上，所有资金法非应当由检察院承担，最终转移为国家的财政支出。因为，检察院所代表的是国家，代表国家形式具体权利，保证人民利益不受损害，目的是维护社会公共利益，由此所付出的资金费用也应当由国家的总财政收入承担。

    除此以外，从长远角度出发，为了减轻国家财政负担和保障环境民事诉讼的顺利进行，可以通过对损害环境的行为进行罚款的方式中获得罚金，然后建立自然环境的专项资金。假若环境公益诉讼的最终利益归属于国家，那么，这一部分收益也应当放置于环境保护资金库中，以为自然环境的可持续发展提供资金保障。

    管辖与执行问题。人民检察院担任此类诉讼案件的原告者身份，区别于其他原告者主体，因此，笔者设想如下：此类公益诉讼案件原告者身份和被告者身份的特殊性，因此，适合使用级别管辖的途径，由级别较高的法院进行管辖和治理。鉴于环境公益诉讼原告为人民检察院，为了保证此类案件审判结果的公正无私，需要关注管辖级别和管辖水平，把此类案件移交给人民检察院所在地的人民法院，保证案件审理过程中无其他各种形式的行政干预，确保结果的公正性。

    关于执行问题，笔者做如下考虑：一般情况下，民事诉讼案件的审判结果发生效力后，案件当事人会自觉履行应当承担的后果，如果当事人拒绝履行承担后果，那么，法院则会强制执行，以强制手段要求当事人执行审判结果任务。因此，仅仅在义务方拒绝履行判决规定的义务内容的前提下，权利人才会向人民法院申请强制执行。但是，此类案件区别于一般意义的民事诉讼案件，当此类案件发生效力之后，为了保全国家的利益不受到更多的损害，法院不会等待当事人自己执行，一般情况下，法院会直接执行，并未经过申诉方的申请要求。

    随着社会经济的不断发展，环境污染与破坏问题受到人们更多的关注。基于上述背景，环境诉讼制度的构建继续得到完善。鉴于环境公益诉讼参与主体和利益归属的特殊性，当前，原告者身份一般由人民检察院承担。人民检察院应当自觉承担起保护广大群众所共同生活的自然环境的责任，为环境公益诉讼做更多的贡献。

    （作者分别为渭南师范学院讲师，西北农林科技大学经济管理学院博士生、渭南师范学院经济与管理学院副教授；本文系2015年铁检理论课题研究项目“铁检机关提起公益诉讼问题研究”和2015教育厅项目“陕西农业产业结构升级的关键路径研究—基于服务业融合视角的实证分析”的阶段性成果，项目编号：中检协铁分会[2005]5号、15JK1261）

《新丝路》是国家新闻出版广电总局批准的一本综合性社科类期刊，国内刊号CN61-1499/C，国际刊号ISSN2095-9923，邮发代号52-248。这是一份随国家“一带一路”发展战略应运而生的新型刊物，由由陕西省社会科学界联合会主管，陕西省社会发展研究会主办。

欢迎老作者、新作者踊跃投稿！

投稿邮箱：tougao85@163.com    tougao58@163.com

咨询电话：029—87362792         13309215487

编辑：孔延莉 QQ511860427    416480082