我国基层政府公共服务能力研究

摘 要：本文从基层公共服务概念入手，对我国基层政府公共服务的现状进行了概括，指出了我国基层政府公共服务方面主要存在的问题，阐明了增强我国基层政府公共服务能力的必要性，分析了限制我国基层政府公共服务的因素，并提出增强我国基层政府公共服务能力的途径和对策。

关键词：基层政府 公共服务能力 对策

改革开放以来，随着我国市场经济体制改革的日益深化和政府职能的逐步转变，政府在增强公共服务能力、提高公共服务水平方面进行了一系列的探索和实践，虽然取得了一定的成绩，但基层公共产品供给总量短缺、结构失衡现象仍然十分严重。自从党的十六大正式提出公共服务是政府的一项重要职能，到十七大进一步提出要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系；深化预算制度改革，强化预算管理和监督，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入；完善省以下财政体制，增强基层政府提高公共服务能力”[1]；再到十八大多次提到“公共服务均等化”，应该说随着我国政治体制改革的深入，建设公共服务型政府的紧迫性和重要性日益凸显。

一、我国基层政府公共服务能力的现状

基层政府公共服务能力，是指县及乡镇政府在特定的地方环境和制度条件下，通过获取、配置与整合各种有形资源和无形资源而形成独特的组织行为模式，并最终提供给当地社会所需要的公共产品和服务，以及制定恰当的公共政策并执行各种政策的能力[2]。

目前，我国基层政府公共服务总体不足、结构失衡、效率低下的问题主要表现在以下几个方面：

1.因资金投入不足而导致农村基础设施落后。基层尤其是农村群众享有便利交通、公共交通工具、人均绿地面积等明显落后于城镇。加之农村经济发展缓慢，这些单依靠农民自身来改变其基础设施建设几乎不太可能。

2.农村文化教育供给仍然不足。我国已于2004年率先在西部地区推行义务教育“两免一补”政策，并于2007年在全国范围内普及九年制义务教育，虽然基层尤其是农村地区的义务教育普及率明显提升，但现实中仍有诸如办学条件差、师资不足或师资水平低等问题仍亟待解决。此外，随着农村经济的发展，现有的匮乏的农村文化建设根本满足不了农民群众对文化多样性的需求。

3.基层公共卫生医疗和社会保障还不完善。近年来，我国医疗卫生服务体系建设取得了巨大成就，特别是新型农村合作医疗制度的推广、公共卫生突发事件应急机制的构建及加强传染病预防控制手段的运用使广大基层群众所能享受的公共卫生医疗服务水平有了明显提高，但基层医疗卫生人员不足、医疗设备落后、病床数偏少，农民看病难的问题依然存在以及养老等社会保障问题亟待解决。

4.基层政府职责范围广又受到财政体制的限制，特别是乡镇基层政府财力有限根本无法全面发展农村公共服务。乡镇政府处于政府权力的最底层，没有下级政府可以下放事权、上收财权，加之高层政府对基层信息的不对称又导致其转移支付不够完善，这就大大加剧了基层财政的收支困难，而基层政府的财力匮乏，必然会导致农村公共产品供给不足。此外一直以来，基层群众对政府的依赖性较高，加上基层资源稀缺，导致农村自主特色经济发展不起来，从而陷入一种被动的恶性发展模式。

二、增强基层公共服务能力的必要性

1.通过分析基层政府公共服务能力的影响因素，对“什么样的体制才能有利于增强基层政府公共服务能力”等问题进行深入的研究，有助于基层政府顺利转变职能，构建服务型政府，从理论上指明我国政治体制改革的方向。

2.增强基层政府公共服务能力，增加了基层公共服务和公共产品供给，拓展了基层政府和基层群众之间的沟通渠道，有助于巩固群众基础，有利于基层政府协调各方利益，解决各类社会矛盾，化解影响社会和谐的不利因素，推动经济可持续发展，有效落实科学发展观。

3.通过对政府公共服务能力的现实研究，有助于解决基层政府实际中财政的困难。由于严重的财政困难一定会影响基层政府公共服务能力的提高，因此，要增强基层政府公共服务能力必须要解决基层财政困难的问题，即增强基层政府公共服务能力的对策在某种意义上也就是解决基层政府财政困难的对策。

4.有助于解决“三农”问题，拉近城乡公共服务水平。近年来中央一号文件都直接针对“三农”问题，由此可见，“三农”问题在我国经济发展中的重要地位。解决“三农”问题，仅仅依靠农民自身的发展是远远不够的，而基层政府担负着提供基层公共产品和服务的主要责任，由于其服务的对象主要是广大农村社会成员，由此可见基层政府的公共服务能力，对城乡公共服务水平均等化的实现有着决定性的影响。

三、制约我国基层政府公共服务能力的因素

1.基层政府公共服务意识淡薄。我国基层政府职能转变不到位，由于历史原因，长期以来一直只重视经济建设而轻视社会服务，注重管理而忽略服务[3]，导致基层政府只重视上级要求而忽略群众的需求，全力完成上级的各项考核任务而无法全面顾及群众对于公共服务的各种需求。

2.基层政府用于公共服务的财力不足，资源匮乏。在收入一定的条件下，由于我国现行的高层政府对基层政府上收财权，下放事权的制度，直接造成基层政府的财政紧缺，使得其所能提供的公共产品和服务的种类、数量和质量就得不到保障，故而造成基层政府无力投入或是无法全面发展基层公共服务。

3.现有的提供公共服务的主体单一，服务方式简单。目前，基层政府作为提供基层公共服务的唯一主体，也是造成基层公共服务水平低下的一个重要原因。长期以来政府重视管理忽略服务的做法，造成基层群众对政府的过度依赖，基本上是政府指挥到哪里，群众跟到哪里，社会团体和基层群众缺乏参与和发展公共服务的主动性和积极性，导致基层所享受的公共产品和公共服务的质量和形式完全由基层政府决定。

4.现行的考核体制直接影响公共服务的效果。目前我国高层政府对基层政府的考核体制单一，导致基层政府在仅有的财政条件下一味追求GDP，而忽略对公共服务的投入。

四、增强基层政府公共服务能力的对策

1.提高基层政府公共服务意识，强化基层政府公共服务职能，树立公共服务型政府的理念。这一点就要求基层政府在完成上级各项考核任务的同时，密切关注基层群众对基层公共产品和服务的需求，积极完善基层公共服务领域信息反馈的渠道，进一步加大对基层公共服务的投入。

2.增加基层政府提供公共服务的财力。这就需要明确划分政府间的财权、事权，确保基层政府的财权和事权统一起来，同时，完善政府间财政转移支付制度，简化转移支付种类，以进一步保障基层政府有足够的支出用于公共服务领域。否则，财权小于事权，基层政府所承担的支出无法落实，政府所应提供的公共服务自然就无法实现。

3.增加供给主体，促进基层公共服务主体和形式的多元化。完善基层政府和社会团体间就公共服务这一领域的协作机制，引入社会资金进入一些竞争性、经营性较强的公共服务领域，拓展公共服务的提供主体和方式，减轻基层政府财政负担，构建基层公共服务多元化供给的制度。

4.加快基层政府绩效考评体系建设。在现有的考评基础上，引入激励考核机制，把基层干部的工作热情引导到解决基层群众公共服务的需求上来，比如考核评估中加大对基层政府公共服务职能履行的比重等。

参考文献

[1]十七大报告 《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》[R]， 2007，10。

[2]马庆枉 公共服务的几个基本理论问题[J].中共中央党校学报，2005，2。

[3]张武强 基层政府公共服务能力：影响因素与对策分析[J].江苏社会科学，2009，5。