浅议乡镇体制改革趋势问题

武媛（榆林学院  陕西榆林 719000）

摘 要：乡镇政府是我国最基层的政权组织，服务对象面向广大的农村地区，在我国的国家管理中具有重要的基础性地位，对于建设与发展农村经济、维护农村基层政权组织和实现社会稳定与和谐具有重要的现实和历史意义。建国以后，乡镇体制处于不断的改革当中，尤其是随着税费改革的深化及农业税的减免，乡镇政府表现出来的职能错位、缺失，乡镇负债等问题日益严重，因此深化乡镇体制改革意义重大。本文在对我国乡镇体制的发展背景及现实概况分析的基础上，深入探析我国乡镇体制的改革趋势，尤其是基于乡镇政府去留问题之上的乡镇共公治理模式和乡镇自治模式的思考，而乡镇自治或许可能成为我国乡镇体制成功改革的突破口。

关键词：乡镇政府；税费改革；乡镇自治

一、我国乡镇政府的发展变迁及地位的重要性

1.我国乡镇政府的发展变迁

新中国成立以来，乡镇政府作为国家权力在基层社会的代表，在地方管理中起着重要的作用，尤其在组织形式上也经历了复杂的变迁。

1949 年建国后，中央就开始重视基层政府的建设问题，1950年政务院颁布了《乡（行政村）人民政府组织通则》，明确了在基层政权的建设中，实行县、区、乡三级建制，其中区一级的建制相当于我们现在所说的乡镇一级，而乡一级和行政村是农村基层行政区划。此时，全国各地以建国前镇行政委员会为基础，逐渐成立了镇人民政府，出现乡镇政府一级政权的雏形，为我国镇政府机构设置奠定了基础。1954年，宪法和地方组织法首次明确规定，村一级退出政权体系，一直到1957年，各地农村开始撤区并乡，到1958年，无论从法律的角度，还是从实践的角度看，乡镇明确作为我国最基层的政权组织而存在。

从1958年到1980年，主要表现出人民公社的主导作用。随着人民公社化运动的不断推进， 1958年开始，政社合一的体制逐步取代了镇政府体制，镇人民委员会也随之改称谓为社务委员会。人民公社既是工农商学兵相结合的基层单位，也是国家政权的基层单位，集政治权力与经济权力于一体。“文化大革命”期间，革命委员会，既是镇人民代表大会的常设机关，又是镇人民政府。基层政权建设工作陷于瘫痪，公社党委一元化领导，以党代政、政企不分等弊端暴露无疑。1982年到1985年期间，随着改革开放的深入，农村发生了巨大变化，人民公社逐渐解体，“社改乡”的推进重新恢复的乡镇一级的建制。1982年新宪法，明确镇要设立人民代表大会和人民政府，重新规定乡、民族乡、镇为中国农村基层政权单位。同时，宪法中明确规定“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，此时，学界所称的“乡政村治”体制形成，一直延续至今。 1983年，随着《关于实行政社分开建立乡政府的通知》的发布，乡镇政府也重新得以建立，1985年，人民公社正式全部解体，至此乡镇制度基本定型，镇政府机构设置初步走上法制化的轨道。

随着我国政治、经济环境的不断变化，经济体制从计划经济到市场经济的转变以及政府职能逐渐由政治职能向经济职能、社会职能转变的趋势推动这乡镇政府体制的不断调整改革。进入90年代，全国开展撤乡并镇，县乡综合改革，但是进入21世纪后，伴随着深化乡镇体制改革的热潮，尤其是在经济领域内，费税改革、农业税收的取消等变化，给乡镇政府的运行带来了新的问题。因此，在社会主义新农村和社会主义和谐社会建设的大背景下，如何促进乡镇的更好发展，如何优化乡镇体制改革的推行值得思考。

2.乡镇政府的基础性地位

建国以来，乡镇政府作为国家行政的“末梢神经”是我国在农村地区的最基层政权组织，肩负着本行政区域内的政治、经济、文化等各项最直接、最基本的管理职能，在国家管理过程中占据极其重要的地位。一方面，乡镇政府作为最基层政府组织，直接服务对象就是农村和农民，因此，其和人民群众保持了最直接和最亲密的联系，相应也承担着与农村和农民关联度高的、绝大多数的行政事务和社会管理的工作，直接反映基层民众客观现实和基本需求，是农村公共物品和公共服务提供的核心部分，对于建设与发展农村经济、维护农村基层政权组织和实现社会稳定与和谐都表现出来重要的历史和现实价值。从另一方面来看，乡镇政府在我国地方政府管理体系中虽然处于基层地位，我国作为一个单一制的国家，政令从中央到地方严格保持统一，乡镇政府作为纵向权力链条的末梢，政令最终执行的有效性，主要取决于乡镇政府作用的发挥。作为农业人口大国，乡镇政府建立起了国家与乡村社会的联系，扮演着中介角色，对于调节、缓冲和磨合国家与基层民众的关系起着无可替代的作用。经济发展方面，乡镇政府弥补了县级政府管辖范围较大的弊端，发挥着对农村经济细微之处的主要引导作用。公共事业和社会事务管理方面，乡镇政府承担这统筹全局发展的角色，更有利于掌握当地的实际情况，在建设农村公共基础设施过程中发挥着由政府投资同时在政策上给予合理的安排的功能。促使农业基础设施建设的作用在农业发展中得到最大限度的发挥。保证农业继续发展，农民生产积极性提高的前提下进一步完善农村公共服务体制，创造满足农民需求的环境氛围，为农村的各项公共事业发展做出了巨大的贡献。由于县政府无法深入到农村的每一个角落，因此乡镇政府的社会管理职能更加现实。所以，乡镇政府管辖区域内的社会事务管理及在维护农民的生命和财产的安全方面起着不可替代的作用。

二、我国乡镇体制存在的问题及原因分析

乡镇政府自成立以来，经历了不断的变革，但一直以公共治理体制的模式存在，而现行的乡镇公共治理体制与当前农村的经济和社会发展不相适应的矛盾日益突出。乡镇政府在政策的决定和执行、财政的管辖、人事的调配等方面呈现出较为普遍的问题，乡镇政府功能的发挥大打折扣，乡镇政府负债现象严重，而造成这些问题产生的原因有很多，但是我国传统的行政体制和税费改革这两方面成为主要的导火索。

1.“压力型”行政体制和“乡政村治”乡镇体制的矛盾深化

我国是单一制国家，受传统的政权思想影响，使我国的行政体制呈现出“压力型”形式。也就是说，过分的强调量化的管理方式和物质化的评价，使得政府行为表现为被动完成上级下达的各种指标。由于乡镇政府处于我国行政体系的末梢，当各项任务和指标经过层层分解，如财政税收、计划生育、社会治安等，最终的结果就是，各种任务都完成需要落实在乡镇一级完成，一旦没有按照规定完成任务则会受到一票否决式的惩罚。因此在这种被大家戏称为“一手高指标，一手乌纱帽”的压力型体制，使得乡镇组织背负着沉重的负担运行，进而如机构繁多，人员冗杂，乱收费，盲目发展乡镇企业等问题就会产生。同时加剧了“乡政”与“村治”的合理对接的冲突性，滋生了“手段——目的链”本末倒置负面效应的扩散性，工具理性与价值理性的错位，促使“乡政”退化了“村治”的自治功能，行政因素成为主导。因此，“乡政村治”的功能日益异化，乡镇政府“错位”、“越位”、“缺位”现象严重。在压力型体制下承担着大量的行政任务的乡镇，加强控制，如采取干预和操纵村委会的选举等手段不断地遏制村民自治的有效性，堵塞了乡民利益表达渠道，不断吸取农村资源，逐渐开始偏离了服务农村建设的目标，导致村名自治的失灵，同时在公共产品及服务的供给方面也表现出极度缺位，不断激化着农村社会矛盾。

2.税费改革加剧乡镇事权与财权不协调矛盾

在地方治理中，地方政府财权和事权协调的问题一直存在。尤其是分税制改革后，地方政府的收入减少，地方政府职能发挥暴露出很多问题，任何政权的正常运转必定以一定的财政作为物质支撑，地方政府担负的事务能力和财力支撑不协调，各级政府对经济利益的争夺日益展开。乡镇政府也不例外，作为最基层的政府不仅向上面对县级以上政府的管辖，而且向下面对村民自治，处境更为复杂。例如在管理社会事务方面，乡镇政府各职能部门在权力上隶属于县级政府相应的各职能部门，这就极易出现财权和事权的漏斗现象，涉及关键性利益的管理条款，县级职能部门作为乡镇直接上级往往会以自身利益取向为主，同乡镇之间围绕经济利益展开争夺，同时村民自治和农业税的逐渐取消更近一步加剧了乡镇政府尴尬处境，乡镇财政的吃紧不仅使得乡镇政府各项职能发挥出现漏洞，而且造成目前全国大多数乡镇政府处于负债或破产状态。

早在1994 年税制改革以后，税收收入层层向上集中，指出支出责任层层向下转移，事权尽量下放给县乡，作为基层的乡镇处于最不利的地位，承担了大量的事务，增加过多的根本就不应由乡镇承担的贯彻国家意志、保持国家汲取能力、提供公共物品、维持乡村社会秩序等乡村社管理功能，乡镇财政预算内收支缺口迅速膨胀，运转经费普遍不足，乡镇政府更多的是靠借债来筹集资金完成上级的任务，加大了对农村资源的吸取，例如出现乱收费、乱摊费等不良现象，造成了乡镇政府处于“对上负责，对下收费”的尴尬境地，至于农村公共事业建设就更谈不上了。2000年我国农村税费改革规范了农村税费制度，但是对现行乡镇公共治理体制也产生了很大的影响，由于事权财权的不匹配性，基层政府经费短缺的现象更为明显。最直接的表现就是乡镇财政收入大幅下降，乡村负债趋势不容乐观。尤其是经济欠发达地区，仅依靠上级政府的财政转移支付和“一事一议”的村民集资，乡镇财政减收所形成的缺口难以弥补，迫使乡镇政府的活动重心集中在了向上申请直接补贴或者专项资金以及汲取辖区内农村的资源方面，加重了大多数乡镇靠财政吃饭、负债运行的恶性循环，至于农村公共事业建设就更谈不上了。总的来说在税费改革的影响下，乡镇政府事权与财权的不协调性加剧，财权在县，工作却在乡镇，乡镇政府的治理能力逐渐弱化，也导致了人们对于乡镇政府作为基层政府承担乡村管理者的地位认同逐步弱化。

三、关于我国乡镇体制改革路径探索的思考

在乡镇政府恢复重建的近30年来，已经经过了多次的乡镇改革，仅政府机构改革，表现出“精简、膨胀、再精简、再膨胀”及“循环改革”的怪圈，从优化行政组织结构角度来看，改革的思路更多的集中在对组织管理幅度与管理层次的调整上，这种“此消彼长”的消极处理效果并不是很理想。随着经济发展的需要，“省管县”、“撤县设区”等一系列行政区划的调整过于频繁，由于各级政权利益因素的考量，表现出行政因素的主导性，因此，对于乡镇的发展需要寻求积极的改革方式，目前，对于乡镇改革的争议主要是集中在乡镇政府去留问题上，在此基础上也形成了乡镇体制改革公治和自治两种模式的路径选择。

1.乡镇公共治理模式下的改革路径

部分学者仍然坚持乡镇公共治理的观点，在坚持乡镇政府保留的基础上提出了乡镇改革的观点。这类观点从行政体制的宏观层面入手，打破了传统乡镇政府空间改革的思路，着眼于乡镇政府所扮演角色的重新定位，具体内容集中在转变职能及优化组织结构方面。一种观点称为“扩乡、精县”。这种观点强调在对现有乡镇政权机构框架基本不变的情况下，通过乡镇合并缩减财政支出，例如可以“小乡合大乡”、“强乡带弱乡”对乡镇进行归并、重组，扩大乡镇所辖范围和人口，减少人头办公经费，精简财政供养人员。同时，需要进一步明确县乡权限划分，在小范围内变化式改革，减少层级行政干涉，稳定乡镇干部队伍。与之对应的另一类观点强调，乡镇改革注重在于对其内部机构的重置，可以引入现代人力资源管理理念，通过竞聘上岗、绩效考核、优胜劣汰等方式重构乡镇体制。还有一种观点是“县政、乡派”。从行政建制的角度，将乡镇政府改为县级政府的派出机构，这样乡镇政府不在是一级地方行政单位，但它依然作为一级地方行政机关存在，这样就弱化了乡镇行政管理职能，从根本上削弱农民群众与政府的对立关系，将乡镇行政真正用于农村社会稳定和发展。将乡镇政府作为汲取农村资源的“堡垒”撤消，作为县的派出机构，必然可以弱化其对“村治”的控制，从而有利于推进农村民主政治建设。

以上的几点观点反映出我国乡镇体制改革的几种思路，尽管都是出于解决目前我国乡镇政府存在问题而提出的，但是结合我国实际情况依然难以从根本改变乡镇政府面临的危机。如“扩乡、精县”的思路虽然可以一定程度上减轻财政负担。但是不能促使乡镇政府职能的转变，同时如何科学合理的扩乡也是难以把握的尺度，盲目对地理和人文都很特殊的农村进行扩并必然会带来复杂的操作层面的问题。而对乡镇政府内部机构进行重构的思路，依旧以撤并乡镇机构，精简人员为核心，尤其是在财力方面依然寄希望于中央财政的负担，改革“治标而不治本”，这种重构乡镇体制的乡镇体制改革不可能维持下去。而“县政、乡派”模式取消了乡镇作为一级政府的资格，主要强调对乡镇政府行政职能的弱化，但是农民群众与政府的关系是融洽还是对立关键取决于政府是为民谋利还是侵害农民的合法权益，“县政、乡派”，撤消乡镇政府之后，作为县政府派出机构在为民众谋求利益方面并不会随之加强，也就是说必不能成为消减政府和农民群众的对立的有效方式，同时有可能加剧农民群众与县级政府矛盾冲突。所以目前在坚持乡镇公共治理基础上的改革思路都存在这一定的弊端，并没有成为乡镇体制改革的最佳选择路径。

2.乡镇自治的改革路径

在对乡镇政府体制改革路径探索上，随着农业税的全面取消，尤其是针对大部分乡镇政府负债甚至是破产的现状，不仅引发了职能“错位”、“越位”、“缺位”等一系列问题，而且阻碍了村民自治的有效推行，而乡镇政府公共治理的改革思路，忽视了对县、乡（镇）、农民三者之间的利益关系的考量，权衡利弊，在从以人为本和维护农民基本利益，尊重和保障人权，促进农民自由而全面的发展的角度出发，有学者大胆提出乡镇政府已经没有存在的必要，应该予以撤销，实行乡镇自治的模式，重构县、乡镇和农民三者之间的利益关系，而这种利益关系的重构唯有通过在村自治基础上实行乡镇自治和建立以农会为核心的各种农村公民组织予以实现。

乡镇自治的实行，一方面重在能进一步划清县、乡、村三级的事权和财权，减少管理层次，消除县乡之间的“压力型体制”，缓解基层财政压力，充分调动乡镇政府和各级经济组织发展经济的积极性。另一方面可以缓解下行压力，改变乡村之间的对立关系，同时，这种“乡政” 由人民直接授权组建而成，受人民监督，作为一种民主合作型关系，也会提升普通群众政治参与意识和政治参与热情，乡镇政府以对本乡民众负责为前提，有利于维护农村稳定，有利于群众的团结，有利于乡村和谐社会的构建。而这些目标的实现，需要在宪法和法律的框架下将财权、事权、人事等方面做出明确的权限划分，这样乡镇政府也不必担心村民自治的发展会对自己的管理造成新的威胁，乡镇范围内的事务也不会受到上级政府机关的任意干涉，这对县、乡、村三方都有利。

就当前国情而言，将乡镇自治作为乡镇改革的发展趋势，时机是否成熟还需进一步考究。中央与地方、地方与农民之间权力关系的制度依据该怎样调整？实行乡镇自治扩大“县政”的可行性路径是什么？如果将村自治扩展到乡自治，是否会削弱中央与农民的联系性？如何保障他们的权益？这些都是现实要考虑的问题。而且要实现乡镇一级的自治客观存在不少困难，要将基层民主制度从村级民主自治制度演进到更高一级的乡镇民主自治制度，必须要建立在已有的村民自治制度完善的基础之上，但是深受几千年的封建社会制度的影响，在建国后的几十年中受计划经济的影响，我国其实并没有建立起真正意义的具有相对独立和自治地位的公民社会，缺乏“公民社会”理念，而这必然影响到乡镇自治民主化进程。尽管我国已经实行了村民自治，但是村民自治作用发挥的受限性，在不成熟的村民自治制度基础上扩大村民自治，实现乡镇自治的可行性也会受到影响。村民自治直接来源于农村社会本身。现实中乡镇政权与村民自治关系客观存在着不规范、不协调甚至相冲突。而这一矛盾要通过乡镇自治解决同时也需要具备相应成熟的物质、技术和人员等方面的条件。因此，乡镇自治的实现应该是一个长期、渐进的过程，不仅需要高层的民主建设，而且需要基层的民主建设。

通过以上的分析，在中国国情下，乡镇政府作为最基层政权组织，在国家公共事务管理中及调节、缓冲和磨合国家与基层民众的关系起着无可替代的作用。尽管在农村税费改革后，乡镇财政及职能发挥陷入尴尬处境，但是有关乡镇体制改革的道路探索一直在进行，关于乡镇政府保留还是撤销的分歧讨论激烈，但是无论是乡镇公共治理模式内改革还是实行乡镇自治模式都为我国乡镇体制改革提出了新的思想和实现方式。尤其是乡镇自治的思路，针对我国乡镇政府的现实困境，从问题根本源头出发，为突破传统“治标不治本”的改革提出了更加大胆的思路。尽管实现乡镇自治面临很多困难，将会是一个长期而艰辛的过程，但在进一步完善我国民主建设中，或许可以成为新的突破口。