论行政法对宪法实施的作用

摘要：从宪法与行政法的关系来看，行政法的发展不仅丰富了宪法的原则性，使宪政的基本理念得以具体化，而且在一定程度和范围内补充、发展了宪法，推动着宪法的修改与完善，宪法与行政法之间是一种互动关系，宪法与行政法之间相互依存、共同发展。本文拟从宪法实施之困难局面出发，分析行政法对宪法实施的积极作用与消极作用。

关键词：宪法实施；行政法；作用

一、我国宪法实施困境的集中体现

我国现今的82年宪法总结了众多历史经验教训，丰富了公民各项基本权利，但到现在为止，可以说仍然只是“纸上的权利”。宪法实施困难究其原因有以下两点。

（一）违宪审查制度不完善

宪法作为根本法、高级法，由违宪审查制度保证其最高法律地位。我国《宪法》确立了违宪审查的主体为全国人大及常委，但直到2000年《立法法》的出台，我国宪法监督制度才有了进一步的细化。我国违宪审查制度在执行中存在着以下两点问题。

首先，审查对象不完整。其一，我国整个法律体系中，存在着两种未被列入违宪审查对象的立法，一是全国人大制定的基本法律，二是国务院部门规章和地方政府规章。基本法律不纳入审查，是“认为人民代表制定出来的法律不会侵犯人民的权利，不会违反宪法。”①而实际上，人大制定的法律也存在违宪的可能。地方政府规章数量庞大到几万个，其中违宪内容就更频繁；其二，两高的司法解释和国家机关的职务行为也未被列入违宪审查的范围。

其次，缺乏专门的违宪审查机构。《审查工作程序》中规定，全国人大常委下的法制工作委员会以及有关专门委员会承担违宪审查的接受、研究、审查工作，报秘书长批准。法制工作委员会并不是专司违宪审查的机关，其日常工作众多繁忙，因而也就出现了到目前为止尚未进行过一次违宪审查。

（二）宪法诉讼制度缺失

宪法诉讼涉是“保障公民基本权利的最终性的救济途径”。②但由于我国并没有规定公民或组织权利受侵害而穷尽法律救济后，可以向特定机关提起宪法诉讼，大多数情况下，类似的宪法案件往往因“普通法律中没有相关规定”而被拒于法院的大门之外。

我国宪法规定的公民基本权利共有20项，与其他国家相比，这个数量不可谓不多。宪法基本权利是公民作为人所享有的最根本的权利，它需要普通法律予以具体化，也需要通过具体的诉讼予以保障。法律的制定不可能穷尽所有宪法性权利，如人权、环境权等，“任何争议均可能在穷尽法律问题后演变成宪法问题”，③宪法的效力不仅及于公权力和公权力的实施，而且也参与公民的权利与义务，“如果没有一种机制以确定基本权利何时受到侵犯，那么他们就不可能得到切实有效的保护。”④

二、行政法对宪法实施的积极作用

从我国整个法律体系来看，宪法是母法、根本法，具有最高的法律效力，是行政法的首要渊源；而行政法则是宪法的具体化，是仅次于宪法的独立的部门法。行政法对宪法实施的积极作用体现在两方面：

（一）行政法对宪法的具体化、明确化

行政法学者韦德曾指出：“实际上，整个行政法学可以视为宪法学的一个分支，因为它直接来源于法治下的宪法原理、议会主权和司法独立。”⑤这一论述揭示了宪法对行政法的基础性、指导性作用。“行政法是法治极为重要的一个方面，它规定个人与政府之间的关系，是控制政府活动的法律。”⑥“宪法是行政法的基础，而行政法则是宪法的实施。行政法是宪法的一部分，并且是宪法的动态部分。没有行政法，宪法每每是一些空洞僵死的纲领和一般原则，至少不能全部地见诸实践。反之，没有宪法作为基础，则行政法无从产生，或至多不过是一大堆零乱的细则，而缺乏指导思想。”⑦

从这些论述中都可以看出行政法是宪法的具体化、明确化。宪法规定了政府机关的组织制度，指明了行政活动的基本价值取向，宪法中的一些基本原则也成为行政法的基本原则，如合法行政原则、法治原则、法律优位、法律保留等。

（二）行政法对宪法的补充与发展作用

我国行政法经过这些年的发展，已经逐渐走向民主与成熟。十八届四中全会以来，党和国家提出“全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，并提出“依宪治国”的主张，这对宪法与行政法来说，无疑会迎来更多的发展与挑战。因为，宪法与行政法是公法的重要组成部分，且就两者调整社会关系的对象而言，均以国家权力和公民权利之间的关系为主。因此，行政法的发展必然会对宪法产生重要影响。

行政法中体现了宪法的基本原则和规范，蕴含着宪法理念、宪法精神。宪法本身规定较为笼统、原则，难以在实际中直接适用，这就需要通过立法将其具体化。我国行政法的几大原则：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信以及权责统一原则等无不体现着宪法的精神。行政法的基本原则、基本制度均要受到宪法的制约，宪法的原则性则有赖于行政法得以具体化。近些年来，国家立法机关依据宪法，先后制定了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》及《行政处罚法》等一批重要的法律，使得行政法律责任体系初步建成。甚至可以说，行政法在一定程度内补充、发展了宪法。宪法与行政法调整对象大部分为国家权力与公民权利之间的关系，实现保障公民权利的目的。然而，就目前违宪审查不完善、宪法诉讼缺失的环境下，难以通过宪法实施保障公民基本权利，而通过行政法的实施和发展，在一定程度上补充、发展了宪法。

三、行政权庞大对宪法实施的消极作用

然而，行政法的实施、发展在推动宪法实施的同时，也会对宪法实施带来消极的不利影响。行政法的发展可能带来行政权的扩张，而行政权的扩张对宪法实施的消极作用表现在以下两方面：

其一，行政法的实施存在脱离宪法的可能。在目前违宪审查并不完善的情况下，制定的法律法规违背了宪法规定，往往并无法得到有效的更正，行政法也不例外。若行政权无限扩张而得不到宪法的限制，离开了宪法原则与宪法精神的指导，行政法就无法发挥规范国家权力的功能。因此，对宪法进行具体化和解释性的立法应当十分慎重，必须经过更加充分的研究论证才行。

其二，行政法的实施存在架空宪法的可能。由于行政法比之于宪法，具有更贴近实际、更加追紧社会的发展脚步和可操作性的特点，实际生活中大量运用的也是行政法。随着宪法确认的各项原则逐渐渗入到行政法的具体规定之中，行政法越来越成为人们保护自己权利的直接武器时，宪法只会越来越被“束之高阁”，人们只会渐渐地只知道行政法而不知宪法，甚至遗忘宪法。因此，行政法的实施反而架空了宪法的存在。

四、结语

行政法对宪法的补充、发展及推动现象是客观存在的。同时行政权也有“篡夺”宪法权威的危险。笔者看来，应当从两方面推动行政法与宪法的良性发展。一方面，就宪法实施本身而言，当务之急就是要建立一套有效的违宪审查机制，以维护宪法至上的权威，保证宪法的最高法律地位，同时积极探索宪法诉讼制度，通过司法程序保障公民基本权利。另一方面，在行政立法、执法过程中，也应时刻以“宪法优位、宪法保留”为原则，牢固树立“宪法至上”的基本理念。（作者单位：四川大学）

注解：

①转引自林来梵，《宪法学讲义》，2011年8月第一版，P148-156

②费善诚，《我国公民基本权利的宪法诉讼制度探析》，浙江大学学报2001年7月第4期，P118-123

③方流芳，《罗伊判例：关于司法和政治分解的争辩》，《比较法研究》1998年第1期

④[英]W·Ivor·詹宁斯，《法与宪法》，三联书店1997年11月第1版，P178

⑤[英]韦德：《行政法》，徐炳译，中国大百科全书出版社1997年版，P7

⑥[美]施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，中文版序言

⑦龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社1985年版，P5