把行政法贯彻到依法治国的全过程
党的十八届四中全会的召开，非常令人鼓舞，催人奋进。全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称为《决定》），描绘了蓝图，架构了体系，指明了方向，提出了任务目标，揭示了方式方法，也铺设了路径。我国将由此迈入依法治国的新时代，迎来法学的春天，作为法学研究者和法学教育者，我由衷感到高兴。另一方面，正如《决定》所指出：“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，需要付出长期艰苦努力。”《决定》所提出的一系列课题，需要各方面广泛参与，献计献策，群策群力，经过长期不懈的努力，扎实破解。我认为，行政法将承担重要的使命。
《决定》的内容非常丰富，而其大部分是与行政法有关的。虽然依法治国、依法执政和依法行政在层次上有所区分，前两者具有更强的政治性、政策性和裁量性，需要高度的政治领导艺术，但是，既然全部以“依法”来修饰，那么，在其依据是宪法、法律这个层面应当找到同类项。至于依法行政，除了依据宪法、法律之外，还要依据更多层次不同、形式多样的法规范。总体来说，应当将行政法贯彻到依法治国的全过程中，坚持（行政）组织法，健全（行政）作用法，完善（行政）行为法，制定（行政）程序法，以法律保留、法律优先和司法审查来构筑并确认法治、推进法治、保障法治，并以法治来不断推进改革。
《决定》关于法治的论述，是对我们党长期以来尤其是十八大以来围绕法治进行探索所取得成果的确认、承继和发展。十八大报告要求“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”这里的“法治思维和法治方式”就是对行政法上的法治精神和法治行政原理的确认、总结、归纳、延续、承继和发展。而将其规定在党的会议文件之中，这是很重要的创举。我认为，作出确认、承继和发展（即在确认、承继基础上的创新）的评价，这是对现实的总结，表明我们党在依法治国理念上长期坚持不懈并不断往前推进。
十八大报告所强调的运用法治思维和法治方式的能力，在十八届三中全会得到了确认、承继和发展。三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，指出：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”对于这种路径选择，四中全会同样是予以确认、承继和发展。四中全会《决定》在此基础上提出了全面依法治国的总目标——建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这使全面推进依法治国的方略得以体系化，也提出了新课题。对我国法学研究者和教育者来说，建设法治体系是一个全新的概念。我们刚刚宣布基本建成社会主义法律体系，那么，法治体系又是什么？目前尚没有通说性的见解。这的确是个重要的问题。
我认为，这个问题可以从把握行政法体系入手来理解。行政法体系一般包括行政组织法、行政行为法、行政程序法、行政监督救济法。在这种静态的法体系之上进行高度归纳，贯彻动态思维理念和行政过程论，做到有法则依法，无法则辅之以情以理，运用法的原理和法解释的手段，为了公共利益及公民、法人和其他组织的合法权益而作为或者不作为。
《决定》内容包含七个大的方面，而将这些贯穿起来的是一条非常清晰的主线，即以良法求善治。良法和善治，离不开立法、行政和司法等国家机构相互间的良性互动，离不开一系列机制制度和观念认识的支撑，离不开坚持依法治国、依法执政和依法行政。《决定》围绕“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，从六个方面提出了一系列课题。我认为，要认真确认并扎实贯彻实施这些课题，可以从十个方面来理解。
一、法律的实施是法治政府建设的基础和前提
有法规范的存在，才能使行使权力的行为具有可预见性和可测量性，而“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”《决定》虽然仅强调了法律体系之中的“法律”实施问题，但是，其关于法治政府要素的阐述，则是对既有目标的确认和拓展，也是对法治行政原理的确认、总结和体系化。
二、依法全面履行政府职能须有过程论的视野
所谓行政过程论，是一种行政法学方法论，强调对行政过程中所出现的所有法现象，从总体上进行动态的考察和把握。这是一种非常重要的理论，从上世纪70年代在日本发展成为通说，为其政府全面、准确履行职能提供了重要的实效性支撑。确认和实现政府职能，首先需要全面制定和完善相关法规范，将改革创新置于法的框架之内，使改革创新于法有据，从而获得普遍支持和服从的正统性。也就是说，需要有行政组织法、行政程序法、行政行为法和行政监督救济法，以整个行政过程的法规范的制定和完善来支撑。
《决定》要求“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为”，这揭示了依法行政和建设法治政府的法律保留原则。并且，《决定》采用了侵益保留论，要求“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。”这就提出了实质法治主义和形式法治主义对话的课题。需要建立起科学的评价制度，以确保“勇于负责、敢于担当”者得到公正评价，而不至于受到无原则的“追责”等困扰。
三、健全依法决策机制须有参与型行政理念作为支撑
《决定》特别重视参与型行政的理念，要求“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”这将为行政决策的民主化、科学化提供制度和机制上的支撑。不仅注重借助外部力量，而且还特别注重行政自身制度和机制建设，《决定》要求“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。”《决定》特别规定：“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”这是对十八届三中全会关于“普遍建立法律顾问制度”要求的确认和发展，并明确了政府法律顾问制度的基本框架。《决定》明确指出：“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。如果很好地利用前述参与型行政理论，很多风险都可以化解。
四、深化行政执法体制改革需要理顺职能和事权作为基础
从行政组织法来看，应当首先确立政府的职能，然后才是对事权的分配。在推进综合执法的同时，也需要分类执法、统筹协调的执法观。理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，并不是简单理解为“大城管”，而是应当与科学分类制度相结合。职能和事权的区分，是行政组织法非常重要的课题。
五、坚持严格规范公正文明执法需要规范全过程的行为
严格执法、规范执法、公正执法和文明执法，都应当以“依法执法”来统辖，而且需要有完善的执法程序制度、科学的裁量权基准制度和行政执法责任制度作为支撑。
六、强化对行政权力的制约和监督，重点在于加强政府内部权力的监督制约
内部的监督、层级的监督是问题的根本。内部的权力制约是行政法的核心。“行政法的精髓在于裁量。”行政的活力也在于裁量。在列出异体监督的基础上，特别强调同体监督、行政自律的作用，并专门列出“权力集中的部门和岗位”，强调要“实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”，这是四中全会整个体系蓝图的亮点和重点。
七、全面推进政务公开需要法律和制度的支持
《决定》指出：“要坚持以公开为常态、不公开为例外原则”。目前是“依据权力清单”进行公开，更理想的应当是“依据法定职责”公开。全面推进政务公开需要法律和制度支持，相关立法亦是今后的课题。
八、救济机制的完善亦是法治政府建设的重要课题
《决定》没有在第三部分谈及救济机制完善的问题。但是，这并不意味着《决定》忽视了救济机制在法治政府建设中的重要地位，而是在第二部分和第五部分已有论述，在此省略，避免了重复。《决定》要求“保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”，这是非常好的社会状态，亦是法治政府的重要目标。
九、“深入”和“加快”需要辨证理解
《决定》用“深入”来修饰“推进依法行政”，用“加快”来修饰“建设法治政府”，表明了一种价值取向：在多年来推进依法行政的基础上再进一步，追求形式法治主义和实质法治主义的对话；在建设法治政府的过程中尽量争取时间，“更好维护和运用我国发展的重要战略机遇期”，但要扎实推进“法治”，“更好发挥法治的引领和规范作用”。
十、依法行政、建设法治政府是坚持“党的领导”的体现
《决定》在第七部分“加强和改进党对全面推进依法治国的领导”中指出：要“把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程。”依法治国、依法执政和依法行政是三个层面。在治国和执政层面强调“依法”，意味着将党的意志转换为治国理政的举措，须有法治思维法治方式。而在行政层面，所有公务员不折不扣依法行政，就是“党的领导”的最好体现。党领导人民制定了宪法、法律，在法制统一原则下，每个人都努力做好本职工作，将行政法和法治行政原理贯彻到行使权力和实现权利的全过程，这正是法治国家、法治政府和法治社会一体建设的最好体现和基本保障。
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