郑菲（宁陕县自然资源局  陕西宁陕  711699）

摘 要：近年来，各地先后出现了不少以个人、农业企业或农村经济合作社名义，发展畜禽养殖、水产养殖和大棚种植等新型农业，被称之为设施农业。设施农业作为现代农业的一种重要标志，较传统农业有着投入产出高、经济效益高等特点，吸引了越来越多的人选择发展设施农业，设施农业的占地量也越来越大。在设施农用地审批利用过程中，擅自改变土地用途、附属设施超规模建设；设施农业项目结束后，建成的畜禽圈舍、管理用房等建筑物不能及时拆除，土地没有恢复原貌等问题逐渐显现，给设施农用地管理带来了一定的困难。那么在乡村振兴战略下，如何加强设施农用地的管理，笔者作了分析。

关键词：土地流转；农用地；设施农业

一、加强设施农用地规范性文件的出台

目前，设施农业已成为现代农业发展的常态化，现日益增多，出台规范性、可操作性的设施农用地管理文件迫在眉睫。从以前出台的设施农用地规范性文件来看，已经不能满足现行设施农用地发展需要，解决不了设施农用地存在的特点和问题。只有抓紧制定切实可行的操作性文件，从土地来源、项目规划、用地标准、土地用途、设施房屋认定标准、土地复垦要求及法律责任等多方面做出明确规定，才能保障设施农业健康发展。

二、加强设施农用地规划引领

设施农用地备案项目涉及水利、农业、自然资源、环保等多个部门，由于各部门规划未相互衔接，造成设施农业项目选址时随意性较大，项目经营者认为哪里成本低就选在哪里，导致设施农用地土地利用率和经济效益不高，上级出台的设施农用地有关文件规定未对设施农业如何遵循规划做具体要求。为促进设施农业健康发展，在确定设施农业项目前，相关部门应结合土地利用总体规划、畜禽养殖布局、城镇建设、地质灾害防治、生态保护等专项规划，制定设施农用地专项规划。明确农业用地结构，布局，合理确定新增的设施农用地数量、分布。

三、加强土地流转的监督指导

农村土地流转大多是发展设施农业，都是经营者与土地承包经营者自行协商土地流转事宜，甚至存在私下买卖土地行为。如有的经营者流转的林地，未得到林业部门同意不能发展设施农业；有的经营者流转的土地涉及基本农田，不能发展养殖项目。有的经营者流转的土地在生态保护红线范围。这些土地流转前，都因缺少科学指导导致项目无法落实。相关部门应加强土地流转的管理，设立土地承包经营权流转服务窗口，结合设施农业项目发展实际，对土地流转进行指导和监督，提供土地流转信息，引导农民土地经营权合理流转和土地的适度集中，为发展设施农业规模经营创造条件。

四、加强设施农用地规模管控

按照设施农用地有关文件，进行工厂化作物栽培的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内，但最多不超过10亩；规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内，但最多不超过15亩；水产养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内，但最多不超过10亩。实际用地中，因对设施农用地总规模无限制要求，对附属设施有严格的规模控制，不少经营者为保证附属设施用地面积够用，肆意扩大农业项目总规模。相关文件对设施农用地规模是否为一个地块或集中连片未作要求，个别经营者以多流转土地作为设施农用地总规模来满足附属设施建设需要。能否对设施农用地规模进行控制，地块较多且分散的设施农用地，可否以每个地块来限制附属设施用地规模，避免利用总规模配比附属设施用地规模而造成的土地浪费。

五、加强附属设施标准限制

在附属设施分类中，附属设施用地是指直接用于设施农业项目的辅助生产的设施用地。包含设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控等技术设施以及必要管理用房用地等等；相关文件规定对附属设施的分类做了具体要求，但对附属设施建设标准未作要求。实践中发现，有的养殖经营者把管理用房等辅助设施修建成楼房；有的养殖经营者将一层修建成圈舍作为生产设施，二层改建成办公管理用房等作为附属设施。这些虽体现了集约节约用地，但对房屋性质认定以及利用附属设施是否涉嫌超规模存在争议。附属设施用地没有对房屋主体结构进行约束，楼房的结构、主体建设又属于建设用地范畴。这些问题反映出，附属设施的要求还存在漏洞。因此，能否对附属设施建设标准、条件等要求做一定的限制，也便于今后对附属设施的认定与监管。

六、加强设施农用地复垦监管

设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、土地复垦要求等条件。针对种植项目来说，对土地损害轻土地复垦相对容易；而对养殖项目来说，标准化的圈舍、附属设施修建成后复垦难度较大。管理中我们要求设施农用地占用耕地要通过耕作层土壤剥离利用等工程技术等措施，尽量减少对耕作层的破坏。可是对经营者是否采用耕作层土壤剥离利用等工程技术缺乏监管。设施农用地的使用年限较临时用地使用期限长，经营者在设施建设中往往以花钱少为主，忽略了耕作层剥离利用，不利于以后土地复垦。按照《土地复垦条例》有关规定，生产建设活动临时占用所损毁的土地，土地复垦义务人应当按照土地复垦标准和国家有关规定编制土地复垦方案。设施农用地是否能按规定编制土地复垦方案，以保证项目结束后及时完成复垦。

七、加强设施农用地巡查和批后监管

设施农业项目涉及部门多，部门之间没有形成联动机制，导致部分个人或企业以设施农用地为名违法占用农用地从事其他经营活动现象较普遍。有的以发展畜禽养殖为名圈占农用地，先建设畜禽舍进而改建成住宅用于居住、转让或出租；有的以发展观光农业为名建设旅游休闲度假村；有的以发展水产养殖为名，圈占农用地挖塘养鱼，供人垂钓休闲娱乐等。为防上述情况发生，应加强镇、村以及社会群众的政策知识培训，建立起镇、村、群众的设施农用地跟踪监管体系，鼓励群众对设施农用地进行监督报告，做到早发现早制止早纠正，为设施农用地管理营造健康、良好的氛围。