郑国宁（中共渭南市委党校  陕西渭南  714000）

摘 要：工程建设项目审批制度改革是推进政府职能转变、深化“放管服”改革的重要内容和“优化提升营商环境”重点任务。本文通过对渭南工程建设项目审批制度改革情况调研及存在问题分析，试图通过提高认识转变观念、统一审批流程、建设审批管理系统推进全程网办、施工图联合审查、提前介入实行区域综合评价评估制度、推动被动审批向主动服务转变等途径，积极为全国工程建设项目审批制度改革贡献打造“渭南模式”、创造“渭南经验”。

关键词：工程建设；项目审批

一、渭南市工程建设项目审批制度改革的背景与契机

工程建设项目审批由于主体多、流程繁、手续多、耗时长等问题长期以来被视为行政审批制度改革的“难点”、“痛点”、“堵点”，而工程建设项目的审批效率，对整个社会生产效率、经济发展和营商环境建设影响巨大。习近平总书记多次强调，要清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，激发各类市场主体活力，实施高水平的贸易和投资自由化便利化政策，营造稳定公平透明、可预期的营商环境。^[1]李克强总理在2018年的《政府工作报告》中就曾明确提出“工程建设项目审批时间再压减一半”的要求。2018年5月，渭南与北京、天津、上海等16个城市被国务院确定为全国工程建设项目审批制度改革试点，为我市工程建设项目审批制度改革提供了一个重要的发展契机，也成为推进我市经济社会发展进步的一个助推器。自改革试点工作启动以来，改革领导小组先后经历了调研摸底、方案制定、流程再造、平台搭建、建章立制五个阶段，市级工程建设项目审批制度框架和管理系统已经基本建成，于2018年11月1日投入试运行，年底前全市审批制度框架系统建成运行。^[2]

二、渭南市工程建设项目审批制度改革中存在的问题

1.改革整体工作已经进入快车道，但在思想认识上，部分官员的思想观念跟不上改革的步伐

深化改革的实质是利益关系的调整。一方面，受历史原因的影响和体制因素的制约，导致部门利益、单位利益、群体利益固化，一些在其中有利益的普通官员，也往往对有损于自己权力和利益的改革，存在畏难、犹豫，观望甚至消极抵触的态度。另一方面，当前大多数审批部门都建立了自已的审批信息管理系统，诸系统各自为政、信息不能互联共享，不仅造成重复建设资源浪费，也严重影响审批时效。

2.在投资建设领域，“一长四多”现象仍然不同程度存在

施工许可办理困难，审批时间长、盖章多、收费多、中介多、材料多，“一长四多”现象仍不同程度存在。工程建设项目的审批效率低下，一个重要原因就是由于地方规划的管理体制是部门分治，相关审批流程不系统，常遭遇空间矛盾、规划打架，审批事项互为前置的现象。通俗地说，就是各部门不在同一张图上工作，常常是一个部门按照自己的规划图批准了，但另一个部门觉得不符合自己的规划图，导致项目吊在半空落不了地。

3.改革试点工作量大，部分改革任务还待落实

在工程建设项目审批制度改革方面，渭南属于“零基础”、晚起步，在推进改革的过程中处于“摸索式前进”的状态，多次出现“建立、修改、推到、重来”的现象。推进改革试点的工作量多、难度大，导致一些改革任务还没有完全落实。比如，投资建设的四个阶段并联审批尚未完全落实；尚未出台水、气、电力、通信服务等市政公用服务管理制度等；行政服务中心“前台综合受理，后台各职能部门分类审批，政务服务中心统一出件”还未真正实现。

4.重复评价评审影响企业报建进度，加大了企业负担

一个大的开发片区由不同的开发商建设，每个开发商的项目又都按工期先后划分成不同地块开发，而每个开发商在开发每一期项目之前都要进行环评、地质灾害评估、水土保持方案等评审评估手续，就意味着一期项目在建设前已经走过一次环评、地质灾害评估等手续，二期项目在拆迁完成后，手续一样不少、环节必须走到，重复评价评审影响企业报建进度，加大了企业负担，无形中为项目的开发带来许多周折。

5.工程建设项目审批制度改革的突破性与法律的滞后性之间的矛盾

改革是创新，是对现有工作格局和体制机制的突破，而法律更具稳定性、长期性，二者有矛盾的一面。^[3]尤其是工程建设项目领域的相关政策、制度、标准，均由省级以上相关部门制定，在市一级层面更多的是执行法律法规和规章制度，全面深化改革，如何处理改革决策与法律制度之间的关系，考验着党和政府的智慧。

三、渭南市工程建设项目审批制度改革的应对之策

1.提高认识、转变观念，增强改革主动性和工作责任感，推动改革试点工作全面落地见效

深化改革首先要解决思想观念问题。渭南作为改革试点，是挑战，更是机遇，牵头部门要发挥作用“一牵到底”，最大限度凝聚改革共识，使广大领导干部能自觉理解改革、拥护改革，增强改革主动性和工作责任感，把观念转变到改革轨道上来，做到真心实意服从改革大局，绝不能因个人、局部和暂时利益，影响对改革路线、方针、政策的正确理解与贯彻执行。除此之外，最大限度增加广大人民群众对改革进程的积极参与，最大限度地激发市场主体的智慧和创造力，最大限度地激发出社会的活力和以此形成推动改革的强大动力和共识。

2.打破部门藩篱，统一审批流程，大力推行并联审批

重新梳理审批流程，推动工作导向从部门审批需求向业主办理需求转变，按照“围绕项目搞审批”，创新机制，优化流程，打破部门藩篱，推动被动审批向主动服务转变，形成程序简约、时限明确、管理规范的工程建设项目并联审批体系。

3.建立工程项目建设审批管理系统，全程网办实现“零跑腿”

要想让群众少跑路，就必须让信息多跑路；要想让办事者“最多跑一次”，就必须让信息畅通无阻。打破部门信息孤岛和数据壁垒，建立工程项目建设审批管理系统，实现‘一窗受理’，让数据在网上跑、主管部门在网上办。渭南市兼容并包，并结合本地实际需求设计了渭南市工程项目建设审批管理系统，目前，该管理系统已经建设完成，并于2018年11月1日上线试运行。

4.加快建设“多规合一”项目生成协同平台

建设“多规合一”业务协同平台，将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划以及林业、市政、水利等与城市空间相关的专项规划等融合到一张蓝图里，实现“多规合一”，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。^[4]“多规合一”业务协同平台类似于把以往分散在不同地点的相关部门，都集中在同一个平台上，打通了沟通渠道，提前对意向项目进行沟通协调、审核，大幅缩减审批时限，大幅提升了审批效率。目前渭南基本实现了规划、发改、国土、环保四规合一的一张蓝图，完成了业务协作平台建设。

5.全面推行以政府购买服务的方式实行施工图联合审查

全面推行数字化联合审图。工作机制由原来的串联审查变为并联审查,从“人带图纸跑”到“图纸网上走”，变“企业跑”为“数据跑”，实现不见面审批。目前，“渭南市施工图数字化审查系统”已经建成，依托“互联网+图审”，整合建设、人防和消防等相关部门施工图审查环节，全面推行以政府购买服务的方式实行施工图联合审查，避免了重复审查，节约了审查时间，切实提升施工图审查效率，让企业办理施工图审查事项“最多跑一次”。

6.严督实导，狠抓落实，确保改革见实效

习近平总书记反复强调，空谈误国，实干兴邦。如果不沉下心来抓落实，再好的目标，再好的蓝图，也只是镜中花、水中月。其一，按照已发布的四个阶段并联审批实施细则，积极开展“帮办、引办、导办”服务，鼓励督促建设单位在审批管理系统申报项目审批，增加实施并联审批、联合图审、联合验收项目数量。其二，依托审批管理系统，加快制定出台工程建设项目审批“黑名单”制度，推动工程建设项目领域信用信息平台建设，构建“一处失信、处处受限”的联合惩戒机制。其三，制定出台供水、供电、燃气、热力、排水、通信等市政公用服务管理制度，公布服务标准、办事流程、办理时限和服务收费，推行服务承诺制。其四，加快行政服务中心窗口受理人员从“单一受理”向“综合受理”转变，提高窗口办事人员无差别受理服务的水平和能力，实现群众和企业到政府办事“最多跑一次”。

7.推行申请后评审向申请前服务转变，提前介入，实行区域综合评价评估制度

将以往申请后评审转变为申请前服务，提前介入，实行区域综合评价评估，在各功能区、开发区和连片开发区域，在土地招拍挂之前，对地震安全性评价、地质灾害危险性评估、环境影响评价、文物考古调查勘探等事项，由政府通过购买服务的方式，统一组织实施评价评估，形成整体性、区域化评估评审结果，该评估结果由区域内建设项目共享共用。^[5]进一步减轻企业负担，减少审批环节，节约社会资源,加快建设项目落地，给企业带来实实在在的方便。

8.强化法律支持，结合实际提出对审批相关法律法规、规范性文件的修改意见，推动改革涉及法规政策的“立改废”工作

党的十八届四中全会提出“必须坚持立法先行”，这就需要及时对这些法律法规进行调整，让人民群众享受到更多的法治红利。要深入一线，针对改革涉及与国家层面的法律法规源头相抵触部分，通过线下、网端、移动端的政民互动渠道广泛征集公众的意见和建议，通过人大、政协、社会各界和“一把手”的现场体验,提出对审批相关法律法规、规范性文件的修改意见，按程序上报住建部，争取为国家建言献策，先立后破，推动改革涉及法规政策的“立改废”工作，确保部门职责清晰，办事流程明确。

9.加强宣传报道，强化社会支持，为改革试点工作营造良好舆论环境

通过多种渠道、多种方式，加强宣传报道，加大对企业用户使用新系统新平台的培训指导力度，推动社会认可、群众习惯、企业主动运用工程建设项目审批系统，尽快发挥应有的作用，积极为全国工程建设项目审批制度改革贡献打造“渭南模式”、创造“渭南经验”。

参考文献：

[1]习近平：决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告，

http://www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm

[2]渭南市召开工程建设项目审批制度改革新闻发布会.西部法制报，2018.12.26.01:57.http://fashion.eastday.com/a/181226015721162.html

[3]重大改革于法有据”寓意“先立后破”.2015.03.12.13:21

http://www.sohu.com/a/5835185_114882

[4]中央在28市县开展“多规合一”试点 包括四项内容(名单).2014年11月19日01:07

来源：21世纪经济报道.http://finance.ifeng.com/a/20141119/13288331_0.shtml

[5]“拿地即开工”！济南市工程建设项目审批新模式.山东政事，2018.08.01

https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzI1NDU3NjkyNA%3D%3D&idx=4&mid=2247502532&sn=ef4ad434a257356f9133a37daee83a4c

作者简介：

郑国宁（1985--）女，行政管理专业，硕士，中共渭南市委党校公共管理教研部，讲师。