施伟华（上海市住房保障和房屋管理局档案管理中心  上海市  200003）

摘 要：建设领域电子文件全生命周期管理，从前期的材料归集管理，到中期的办理流转管理，以及后期的电子文件归档管理，三者之间紧密联系、相辅相成。经大量调研发现，由于三者之间步调不一致，导致电子文件全生命周期并不完善，特别是办理流转中的数据没有按标准固化和封装，以及后期的电子文件归档环节处于严重缺失的状况。通过引入规范和加强制度建设，利用信息化技术，从而确保电子文件全生命周期的真实、完整、可用和安全。

关键词：建设领域；电子文件；全生命周期；电子档案管理

一、建设领域电子文件分析

1.建设领域电子文件发展背景

随着国务院第716号令《国务院关于在线政务服务的若干规定》的发布，各地都为加快建设全国一体化在线政务服务平台做着大量的工作，“最多跑一次”、“不见面审批”、“一网通办”等工作重心进入人们的视野，相对于过去办事审批环节多、程序繁琐、逻辑关系混乱等问题有了非常大的改善和进步。随即呼之欲出的电子文件全生命周期管理，由此而来。现有的工作模式已打破传统纸质文件的运转流程，一切通过指定办事大厅的网页入口提交材料，到后台审批，最终完成并答复，在建设领域体现的尤为明显，大幅度减少了工作周期和人力投入。

2.建设领域电子文件特征

由住房城乡建设部牵头制定的《建设电子文件与电子档案管理规范》已于2017年发布并实施，将在城乡规划、建设及其管理活动中形成的，可依靠计算机等数字设备阅读、处理，并可在通信网络上传送的数字格式的信息记录，出台了非常完整的管理规范。建设领域电子文件的全生命周期包括电子文件的形成、电子文件归档、电子档案移交和接收、电子档案保管以及电子档案利用。

3.建设领域电子文件研究的目的

建设领域包含住房和城乡建设各行业和专业管理部门（例如城市建设、乡村建设、燃气等），各业务流程独立且复杂，故需要专门建立行业标准来保障建设领域电子文件全生命周期的流转。本篇主要针对建设领域电子文件全生命周期进行分析，从多角度剖析管理模式，引入上海市建设领域“一网通办”的工作流程，探索电子文件归档制度建设和技术路径方法，提升档案工作为政府行政管理服务效能。

二、建设领域电子文件所面临的问题

1.制度保障不到位

建设领域业务繁多，各类事项各自拥有其独特的办理方法。由于种类多，继而导致很难用一个通用的文件来规范业务办理流程。上海市“一网通办”虽然能够很好地解决了各委办局事项分散在各自系统中，数据无法得到共享的问题，但也带来了“三种模式”的流转机制，即现阶段并未达到统一的流转方式。相对应的制度建设方面，暂时没有得到很好的保障。虽说现已出台的《上海市“一网通办”电子档案管理暂行办法》和《政务服务“一网通办”电子文件归档管理技术规范》已对该问题有明确的要求和说明，但从实际操作的角度来看，“一网通办”各类审批事项早已对外正常开展服务，后期的电子文件归档已处于后置和被动的状况，而且必须通过一系列的各类信息系统改造，方能符合文件中的要求，由此带来大量的人力和财力消耗，甚至会对现有系统的稳定运行带来不小的影响。

2.电子文件全生命周期不完整

建设领域中的业务流程，大类中细分小类，每种类别的流程都不同，从而导致电子文件归档范围很难及时得到准确的确定。先期开展建设类电子文件流转工作之时，由于没有及时考虑后期归档的操作方式，制度未能及时保障，从而导致文件生命周期不完整，办结完毕的电子文件信息依旧留存于业务系统之中，没有得到及时规范化地归档和利用。特别是对于档案从业人员来说，要熟悉所有业务流程，才能确定电子文件归档的完整性，并保障后期的准确利用。

3.电子文件归档保障缺失

由于电子文件归档操作没有第一时间跟进，而且在全生命周期中如果未考虑后期电子文件归档方面的要求，将会影响到以后电子文件的利用。若在流转过程中，电子文件的元数据信息未能及时固化和封装，电子文件的真实性、完整性、可用性和安全性都难以得到保障。以上海“一网通办”中的模式二和模式三为例，所谓模式二，即在“一网通办”平台上受理后，进入业务系统，由业务系统流转后把结果推送给统一平台，电子文件的全生命周期都在业务系统中留存；所谓模式三，即用户通过“一网通办”平台登陆后直接进入业务系统，全过程都在业务系统中进行，电子文件的全生命周期也都在业务系统中留存。电子文件归档由于出台晚，并未同步跟进在全生命周期中进行建设，由此带来大量的系统改造工作以及后期与电子档案管理系统对接的问题。

三、建设领域电子文件管理的方法和措施

1.创新“一站式”工作流机制，强化办事流程管理

近年来，为了把建设领域电子文件全生命流转这项工作做实做细，按照“零材料”“零跑动”最高标准，不断优化业务流程，拓展移动端、自助终端办理渠道，全面推进高频公共服务事项“不见面”办理。以事项标准化、指南精细化为基础，以证照调用、数据共享为支撑，以动态监管、人工复核为保障，积极探索“无人干预自动办理”新模式。以通办为原则、不通办为例外，进一步增加个人政务服务事项数量。深化和拓展长三角“一网通办”，实现个人申请出具异地贷款缴存使用证明“全程网办”。巩固完善社会投资项目“一站式”在线办理功能，并逐步复制应用到政府和国有企业投资项目的办理。以建设领域项目全覆盖、业务全流程、数据全归集为目标，制定项目共享库和数据标准，将主线审批、辅线审批和评估评审等涉及企业办事入口全部归集到一个系统中。不断完善系统功能，加强效能监督。加强数据系统互联互通，全力推动工程建设项目相关政务服务事项在统一平台上一口进出，实现申请材料信息“一次提交、多次复用”。推动政务服务事项线上线下办理一套业务标准、一个办理平台，确保同一事项、同一办事形成线上办事指南和线下窗口业务流程一致、办理标准一致。开展线上线下咨询服务，为“一网通办”提供更加细致的服务保障。依托政务服务窗口和服务热线，做好建筑领域行政审批事项和网上平台操作的咨询服务，逐步实现“一线接听解答”和“一站式服务”，不断提升企业办事的获得感，确保电子文件前端收集齐全。

2.加强办事系统和业务系统统一管理，业务系统实施“撤网并入”整合

建设领域审批事项多而复杂，为了尽可能简洁前台办事系统和后台业务系统的流程，上海市住建委以“分类实施，稳步推进”为基本原则，针对特定项的移动端政务服务应用，根据统一的标准规范和技术路线，分别采用“渠道关闭”、“渠道保留”、“渠道融合”三种方式进行分级整合。由点及面、由易到难，逐步入驻“随申办”移动端超级应用。加强监管数据汇聚，确保各类监管行为信息及时归集，归集的监管行为信息应覆盖所有监管事项。按照“谁采集、谁负责”“谁监管、谁负责”的原则，落实数据质量责任，确保监管数据质量符合国家标准。依托“互联网+监管”平台，开发或接入重点条线监管应用，积极开展跨部门联合监管。

对建设领域相关业务系统进行整合，通过“融合”或“联通”的方式，形成深度应用、上下联动、纵横协管的“大系统”，实现统一门户集成、统一用户管理、统一接入管理、统一授权管理、统一安全防护、统一资源管理等“六个统一”。上海市住建委构建流程高效协同、数据共享应用、标准规范统一的政务信息系统“1+3+3”（即1个数据资源中心、3个门户、3大业务板块）总体框架。以建设工程管理、住房管理、城市管理三大业务板块为基础，按照能并则并、应减尽减的基本原则，分条线对信息系统进行梳理、研判和归并整合，将分散、独立的信息系统整合为互联互通、业务协同、信息共享的“大系统”、“大平台”。

3.制定电子文件归档制度，确保建设领域电子档案真实、完整、可用、安全

有了电子文件全生命周期的工作机制保障，还需要建立健全适用于各自单位的制度，确保相关工作责任到人，从前期的文件材料收集，到中期的流转办理，直到后期的归档，都需要有相应的文件保障工作的可持续推进。如今，信息化技术已从之前的辅助工具转变为工作依托的基础，一个良好的系统建设对于工作的顺利开展尤为重要。建设领域电子档案的真实性、完整性、可用性和安全性，已完全依托于信息系统技术来实现。

由于系统的使用面广，系统稳定性、可用性要求高，因此建设领域电子文件档案管理应用系统必须具有良好的可管理和易于维护的特点。整个应用系统产品应具有良好的可管理性和可维护性。完善的管理机制中可维护性和管理性是两点重要的考察指标。系统应该具备安装方便、配置方便、使用方便等特点，同时要求有较强的系统管理手段，系统能够合理地被配置、调整、监视及控制，保证系统的良好运作。

系统的安全性对于系统的正常运行举足轻重。影响系统安全性的因素很多，主要有系统运行平台（包括硬件、网络通讯、系统软件、开发工具软件等）和应用软件两方面。建设领域电子档案应用系统的安全性包括系统安全、应用安全和网络通讯安全。系统安全、稳定、可靠的运行，首先取决于系统的整体设计、平台的选择以及应用程序的质量；其次，必须考虑到各种特殊情况下的恢复机制和备份机制，以保证数据的一致性、完整性以及灾难恢复；严格的管理制度也是系统安全性的重要保证。此外，完整的权限控制机制、考虑充分的系统保密措施也是保证安全的重要因素。建设领域电子档案应用系统需依据信息访问权限，向用户提供授权操作，有效避免越权使用，同时系统应具有对敏感信息的保护措施，以免被不当利用。

系统能够支持较大并发用户同时进行浏览、检索等与数据库的交互式的操作，并且相对占用较少的硬件资源。当意外事件发生时，能通过快速的应急处理，实现故障修复，保证数据的完整性，避免丢失重要数据。同时，系统建设将充分考虑系统运行时的应变能力和容错能力，具备自动或手动恢复措施，以便在发生错误时能够快速地恢复正常运行。确保系统在运行时反应快速、安全可靠。

一个良好的系统体系结构，应该具有处理未来变化和发展所需要的可扩展性。不仅基于建设领域电子档案当前的需求，真正符合多层浏览器/服务器体系结构，并能够保证系统今后的平滑升级。考虑到和各业务系统的连接，系统应具有良好的外部接口，将来随着业务的不断扩充，整个系统中应能够方便地添加新的业务模块，也是可扩充性的一个重要特征。随着业务的发展，越来越多的新服务出现，系统需具备高开放性，可以很容易随着业务模式的改变而发生变化。可基于“平台＋应用”的架构，采用“构件模式”来构建各功能模块，便于系统的二次开发和升级改造。

四、总结

建设领域电子文件拥有其特殊性，从住房城乡建设部发布的《建设电子文件与电子档案管理规范》中可以看出，该领域的电子文件复杂，难以用一个统一的标准来规范所有的事项。引入信息化技术后，为了尽可能优化全生命周期，按照“实战管用，基层爱用，群众受用”的要求，进一步完善管理标准和规范，努力做好各项为民办事的工作。坚持问题导向，聚焦建设领域中的风险隐患和瓶颈难题，不断完善体征指标、推出应用场景，最终为建设“观”全面、“管”到位、“防”见效的建设领域大系统持续发力。