生态文明制度建设视角下党的领导力探析
姜瑞莹（中共阿拉善盟委员会党校  内蒙古阿拉善盟  750306）
摘 要：党的十八大以来，我国生态文明体制机制改革进入“快车道”，制度出台之密、措施力度之大、推进成效之好前所未有，我国生态文明建设和生态环境保护因此取得了历史性成就。这些成就无疑彰显了中国共产党强大的领导力，其具体体现在中国共产党落实与生态文明制度建设的四个方面：坚持把问题导向和目标导向作为改革的出发点和落脚点；坚持顶层设计与基层实践相结合来谋划和推动改革；坚持把对责任主体的明责、履责、追责作为改革内容的主线；坚持全链条构建制度，注重改革的系统性、完整性。
关键词：生态文明；制度建设；党的领导力

早在19世纪中叶，恩格斯就向人类发出过警告，他在《自然辩证法》中指出，“我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行了报复。”如今，我们已能切身体会到高度发展的工业文明给自然生态系统和人类发展带来的种种烦恼，也更能体会到生态文明建设的重要意义。正如党的十九届四中全会提出的，“生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计。必须践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国。”十九届四中全会还将“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”作为“13个坚持和完善”决策部署的重要部分加以提出，而要实现其提出的用生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生，最根本的是要把党的领导落实到生态文明建设的各领域各方面各环节，提升中国共产党生态文明建设的领导力。
反观之，党的十八大以来生态文明建设的成效，尤其显现在生态文明制度建设的成效，恰好证实了中国共产党强大的领导力。党的十九大报告明确指出：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导。”这表明，党的领导力的强弱，对中国特色社会主义现代化建设大局具有根本性、全局性和决定性影响。党的领导力，简言之就是党领导中国特色社会主义事业的能力。党的领导力不仅包括党的自身建设的能力，更重要的是领导国家治理现代化的能力，其核心要义是把党的领导落实到推进国家治理现代化的各领域各方面各环节，反映在生态文明建设领域，即为推进生态环境治理体系和治理能力现代化。
客观来说，十八大之前，生态环境领域的国家治理体系和治理能力长期以来是国家治理领域的突出短板。在此基础上，十八大之后，习近平总书记就生态文明建设提出一系列新理念新思想新战略，逐渐形成了系统完整的习近平生态文明思想，成为新时代生态文明建设的行动指南。“生态文明建设”“绿色发展”“美丽中国”写进党章和宪法，成为党和国家的意志。不仅如此，习近平总书记精准聚焦生态文明制度建设，多次强调要深化生态文明体制改革，尽快把生态文明制度的“四梁八柱”建立起来，把生态文明建设纳入制度化、法制化轨道。由此，生态文明体制机制改革进入“快车道”，制度出台之密、措施力度之大、推进成效之好前所未有，我国生态文明建设和生态环境保护因此取得了历史性成就。
这样的历史性成就无疑彰显了中国共产党强大的领导力，其具体体现在中国共产党落实与生态文明制度建设的如下四个方面：
一、坚持把问题导向和目标导向作为改革的出发点和落脚点
问题导向和目标导向是以习近平同志为核心的党中央治国理政的重要思想方法和工作方法，也是生态文明体制改革的基本遵循。我国生态环境保护中存在的突出问题大多同体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力有关，所以改革就得奔着解决这些问题而去。
在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中明确指出，现行以块为主的地方环保管理体制存在“四个突出问题”，即“难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任”，“难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预”，“难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求”，“难以规范和加强地方环保机构队伍建设”。针对这“四个突出问题”，中央将省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度作为改革的着力点，切实从制度层面上加以解决。第一，落实并强化地方党委和政府及其相关部门的生态环境保护责任，开展权威有效的生态环境监察，加强责任追究等措施，切实解决“难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任”问题。第二，通过省级上收并统一行使生态环境质量监测和环境监察职能，市(地)统一管理环境执法队伍，实行以条为主的市局领导干部双重管理等措施，切实解决“难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预”问题。第三，通过显著增强省市(地)两级对环境问题统筹调控能力、探索设置跨流域跨地区环保机构等措施，切实解决“难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求”问题。第四，通过统筹解决环保机构和人员身份编制、规范设置环保机构、提高环保队伍专业化水平等措施，切实解决“难以规范和加强地方环保机构队伍建设”问题。
当前，我国生态环境管理的核心目标是改善生态环境质量，体制改革必须在改善生态环境上发力，这就必须坚持目标导向，倒推制度安排、资源配置、政策实施，实现环境管理转型。如，为将国家改善生态环境的目标和任务落到实处，设计了全国生态环境监测网络建设方案、上收环境监测事权、深化监测改革、提高监测数据质量、加强考核问责、开展资源环境承载力监测预警等一系列制度安排，保证考核目标的数据真实性不受地方干扰，并将责任压力有效传导下去，为生态环境质量变得更好奠定了“真、准、全”的数据基础。
二、坚持顶层设计与基层实践相结合来谋划和推动改革
生态文明体制改革必须通过顶层设计，精准研判形势，建立起指导性强、务实前瞻的改革总体框架和路线图。同时，也要尊重基层群众的首创精神，把地方一些行之有效的做法总结上升为国家制度。
制度是管长远的，顶层设计必须落实到制度安排上。随着2015年7月中央全面深化改革领导小组第十四次会议的召开以及中共中央国务院于2015年9月印发了《生态文明体制改革总体方案》，中央在生态文明体制改革上的顶层设计逐渐落定。而我们今天看到的很多成熟的管用的制度安排实际上都经历了一个从地方实践放大到全国推行的过程，这也是中国改革成功的宝贵经验。比如，基于浙江安吉和广东珠三角生态环境保护规划等大量的生态空间管控实践，生态保护红线逐步上升到国家制度层面。再如，江苏省无锡市在太湖治污中首创河(湖)长制，将地方党委和政府的生态环保责任分解到具体管理单元、落实到具体责任人，中央也是先总结固化相关地方经验，再向全国推行。
这些经验无疑再次证明，顶层设计的落地生根的确需要把自下而上和自上而下结合起来，对一些看不准的政策要大胆开展试点，摸索经验，这也是抓改革的一个基本方法。
这些使得国家治理体系不断得到丰富和完善的实践经验中蕴含的政治智慧不正是党的领导力的生动体现。
三、坚持把对责任主体的明责、履责、追责作为改革内容的主线
有权必有责、有责必担当、失责必追究，生态文明体制改革必须围绕明责、履责、追责的主线进行，如此才能保证党中央关于生态文明建设的决策部署真正落地。党的十八大以来，中央审议实施了几十项生态文明和生态环境保护方面的制度改革，大都是紧扣落实责任的主线。
在明责方面，全国各省(区、市)已全部制定生态环境保护责任规定或职责分工的文件，明确了地方党委和政府及其有关部门的生态环境保护责任，即党委、政府对本地区生态环境保护工作负总责，实施“党政同责”“一岗双责”，并将责任明确到了各个相关职能部门。在履责方面，中央出台了生态环境保护督察方案，实施了中央生态环境保护督察“全覆盖”和“回头看”，有力推动了环保法律法规的落实和各地各部门履行责任。督察制度建得好、用得好、敢于较真碰硬，成为落实责任的利器。比如生态环境部门创新实施了重点区域的大气污染防治强化监督和巡查，实行一竿子到底、直面问题的检查方式，有效克服了传统管理体制不易发现问题、检查流于形式的弊端。
在追责方面，习近平总书记明确要求落实领导干部生态文明建设责任制，严格考核问责。在中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等重要文件中，对领导干部在生态文明建设和生态环保工作中被追责的情形、程序等做了明确规定。依据这些文件，针对近年来各地出现的突出生态环境问题和生态环境违法事件，处理了一大批履职不力、负有责任的领导干部，有效地维护了环境法律的权威，生态环保成为不能碰的高压线。另外，中央及地方采取“组合拳”的方式对排污者进行责任追究，环境执法“长出了牙齿”，打出了《环境保护法》的权威。
四、坚持全链条构建制度，注重改革的系统性、完整性
坚持从系统工程和全局角度寻求新的治理之道，生态环境体制改革实现了统筹兼顾、全链条构建，实施源头严防、过程严管、后果严惩的全过程监管，充分体现了改革的系统性和完整性，使得长期以来形成的发展强保护弱的不正确理念得到矫正，生态环保基础制度得以系统重构。
在《生态文明体制改革总体方案》中对此进行了明确：“源头严防包括自然资源资产产权制度、国家自然资源资产管理体制、自然资源监管体制、主体功能区制度、空间规划体系、用途管制和国家公园体制等；过程严管包括资源有偿使用制度、生态补偿制度、资源环境承载能力监测预警机制、控制污染物排放许可制、企事业单位污染物排放总量控制制度等；后果严惩包括生态环境损害责任终身追究制、生态环境损害赔偿制度、自然资源资产离任审计制度等。”
此外，为了解决部门配置、机构职能划分长期以来与生态系统完整性理论不尽相符的问题，2018年党和国家机构改革中明确成立国家生态环境部，加以整合分散的生态环境保护职责，体现了系统性和完整性的思想，由此实现了国家生态环境部门设置的“一个贯通”“五个打通”。“一个贯通”，即实现污染防治与生态保护的协调联动贯通，做到治污减排与生态增容两手并重、同向发力，统筹推动实现生态环境质量总体改善的目标。“五个打通”，即实现了：第一，整合原国土资源部的监督防止地下水污染职责，打通地上和地下；第二，整合水利部的排污口设置管理、编制水功能区划、流域水环境保护等职责，打通岸上和水里；第三，整合原国家海洋局的海洋环境保护职责，打通陆地和海洋；第四，整合原农业部的监督指导农业面源污染治理职责，打通城市和农村；第五，整合国家发展改革委的应对气候变化和减排职责，打通了一氧化碳等大气污染物和二氧化碳等温室气体的管理。
在一系列生态环境制度改革中，还充分重视约束和激励并举的制度安排，对于环境守法者和环境保护做得好的地方和企业，给予物质奖励和政策激励，对于环境违法者和环境保护做得差的，给予惩戒和限制，把法治建设作为治理体系和治理能力现代化的根本保障，不断完善法律体系，努力形成“不敢污染、不想污染、保护环境、人人有责”的社会风尚。
综上可知，国家治理领域的每一场深刻变革，都折射出党的领导力建设和国家治理能力建设所取得的长足发展，社会主义现代化建设所取得的成就离不开党的坚强领导，同时也是不断推进国家治理体系和治理能力现代化的结果。当前，我国正处在改革发展的转型期，又面临矛盾凸显期，如果没有党的坚强领导、铁的规章制度、超强的领导力，中国这艘巨轮将难以行稳致远。同理，在生态文明建设领域，如果没有党的领导力优势的充分发挥，那么生态文明建设将寸步难移，更加无法推进生态环境治理体系和治理能力现代化。因此，今日中国之不断得到完善的符合中国国情的、管用见效的生态文明制度即是最好的证明，即中国共产党的领导力毋庸置疑是强大的。

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作者简介：
姜瑞莹，中共阿拉善盟委党校公共管理教研部教师，研究方向：国家治理与基层政治、互联网时代社会治理研究。

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