徐彬

（贵州师范大学 数学科学学院  贵州贵阳  550025）

摘 要：城市社区治理能力现代化建设是国家治理能力现代化建设的主要组成部分。由于各种原因导致一些城市出现了大型社区，其治理能力现代化建设是个不可回避的现实问题。城市大型社区治理能力现代化建设意义重大，它是破解新时代基层治理困境的现实需求、是国家与社会关系变迁的逻辑依循、是构建社区治理新格局的价值旨归、是实现社会善治的必经之路。但是城市社区治理治理能力现代化建设过程还面临着行政主导下的治理错位、治理情境下的规范不足和治理调适下的相对滞后等困境。因此需要从优化权力配置、完善制度体系和保持治理调适等路径对城市社区治理能力现代化进行建设。

关键词：城市大型社区；社区治理；治理能力现代化

作者简介：徐彬（1987--）女，湖北黄石人，贵州师范大学数学科学学院教师，研究方向：宪法学与行政法学。

基层治理是国家治理的基石。基层强则国家强，基层安则天下安，统筹推进城乡社区治理，推进城市社区治理能力现代化建设是实现国家治理能力现代化的基础工程和重要步骤。为此中共中央、国务院先后于2016年和2021年印发了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》和《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》作为推进新时代基层治理现代化建设的纲领性文件，标志着基层治理进入了顶层设计的时代。作为城市基层治理的基本构成部分，城市社区是公民政治活动的重要参与平台，“是新兴政治的根本所在”。^[1]近些年来，随着城镇化的进程，城市出现了一些大型社区。这些社区因为治理规模过大使得基本公共服务供给不足与人口过多的结构性矛盾突出。因此大型社区治理能力现代化建设是个不可回避的现实问题，也是实现城市高质量发展的重大议题。

一、城市大型社区治理能力现代化建设的缘由

十八大以来，我国城市社区治理迈向新时代，城市社区治理也进行了各种形式的创新实践。“现代性孕育着稳定，而现代化过程中却滋生着动乱”^[2]。城市社区治理作为基层社会治理的主要形式，承载着应对与消除城市现代化过程中滋生各种动乱的历史任务。然而，随着社会发展变化的日趋复杂和人们需求的日益多样，传统的城市社区治理，在方式与能力上已经不适用于当前的实际需要，亟需进行现代化建设。

1.城市大型社区治理能力现代化建设是破解新时代基层治理困境的现实需求

社会和人的发展需要是城市大型社区治理能力现代化建设的内在驱动力。社会变迁驱动社会和人的需要发生改变。政治和经济体制改革带来政治和社会的变化，也为社区治理带来了新需要。人发展的需要尤其是政治需求也是是社区治理变迁的动力因素。在新时代中，满足人民日益增长的美好生活需要已成为新时期的历史任务，基层社会治理也进入了全新的历史时期，必然要求基层社会治理需要全新的治理体系和治理方式。但是实践上，一方面由于国家行政力量在社区治理过程中过度介入，社区治理承担着大量行政职能，呈现出一元化和行政化态势，使得社区治理过于依赖国家，缺失公共性，自治疲软。另一方面城镇化进程中，由于社区涌入大量流动人口，城市社区成为陌生人社区，成员之间互动不畅通，社区资源整合困难，这些都可能带来社区冲突和矛盾升级，成为城市发展的隐性不稳定因素。因此，社区治理必须更为科学化、现代化才能破除社区治理困境。

2.城市大型社区治理能力现代化建设是国家与社会关系变迁的逻辑依循

随着社会发展，国家与社会不再是简单的二元对立关系。这种关系的形成是城市大型社区治理能力现代化建设的内在逻辑。在日趋复杂的社会治理中，遵循传统的国家与社会二元对立关系模式，已经不能解决当下社区治理中出现的各种问题。在现代国家治理和社会治理中，二者逐渐走向互动。因此国家与社会的强强发展是实现二者良性互动的基础。在国家与社会的良性互动中，二者相互承认并相互依赖，共同承担责任。在城市社区治理过程中，国家与社会的良性互动能够充分调动各方主体的参与积极性，整合社会利益，破解国家与社会二元分化的局面。因此城市大型社区治理能力现代化建设就是在社区公共事务的治理过程中，国家与社会进行充分的沟通协调，良性互动，合作治理，以期实现社区治理的目标，是国家与社会双重能力增强情况下的战略性调整。

3.城市大型社区治理能力现代化建设是构建社区治理新格局的价值旨归

为回应当前城市社区治理中的矛盾变化和现实需求，共建共治共享治理格局要求多元治理主体互动，共同参与和共享成果，共同承担责任和义务，实现城市社区发展和稳定。因此，将城市社区治理能力现代化建设是党和国家对日益复杂化、动态化社区治理发展态势的回应，也是推动基层群众自治的一种有效举措。共建共治共享治理格局是将多元主体整合社区治理体系之中，在治理过程中表达自身的利益诉求、参与社区事务的管理、享受社区治理成果。故而社区治理新格局的建构即为通过引入多元治理主体，充分调动各方主体的参与积极性，实现社区治理能力现代化建设之目的；而赋予参与治理的主体以利益分配权，允许其享有治理成果的分配是推动城市社区治理能力现代化建设的动力。

4.城市大型社区治理能力现代化建设是实现社会善治的必经之路

实现社会善治是国家治理体系和治理能力现代化的重要目的，也是实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动的前进方向。社会善治的实现就是在社会治理中融合社区公共领域和居民私人领域，达致各方主体之间的力量平衡，厘清各方主体的权限和责任，促成各方主体的通力合作，引导大家向着良善的方向共同发力。而社区是社会的最小单元和有机组成部分，其治理效果和质量直接关系着社会治理的水平。因此城市社区治理能力现代化建设是社区善治的重要步骤，社区善治的实现是城市社区治理能力现代化建设的最终目标。所以，城市社区治理能力现代化是社会善治的必经之路。

二、大型城市社区治理能力现代化建设的困境

在治理过程中，不同社区根据本社区的实际情况选择了不同的治理模式，呈现不同的治理形式、组织结构和发展路径。但其在治理主体、治理制度、治理逻辑等方面均具有一致性。首先，在治理主体的构成上，以党政为主导，其他主体为补充的多元治理主体已初步形成。在我国城市社区治理的发展过程中，国家力量扮演了关键性角色。《关于加强和完善城乡社区治理的意见》和《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》的先后颁发，就是从制度引领的层面，在城市社区治理中确立党和政府的领导地位与主导角色。其次，在治理制度上，以居委会组织法为核心，以各类法规、政策文件为主体，以居民自治公约为补充的，包含宏观设计和具体运作两个维度的制度化体系已经形成。通过宏观设计和具体运作两个维度的规定，强调了社区治理的服务性、自治性、和谐性以及参与性，实现了对城市社区治理的动态调整。最后，在治理模式上，多元主体互动治理的模式已成型。顺应城市社区外在环境和内在情况的发展变化，社区治理也根据实际情况和环境改变在社区空间内进行调整、适应和互动，调适各方治理主体的关系，以求共同目标和公共利益的实现。但城市社区治理还面临着重重桎梏，制约着社区治理的创新发展。

1.行政主导下的治理错位

城市社区治理中行政化的现象比较突出，治理活动大多在行政的主导下进行，居委会的作用发挥不充分，其他主体的参与空间也比较小。一方面，党政部门对社区管理职能的落实高度依赖居委会，居委会实际上作为上级党政部门在社区的代理机构而存在。另一方面，居委会在社区治理过程总是面临着权力小责任大的困局，其主要工作都在完成党政部门下派的事务，无法及时回应社区居民反应的诉求，城市社区自治虚置现象严重。^[3]

2.治理情境下的规范不足

社区治理的稳定运行必须依赖于完备的相关制度体系。但是目前社区治理的制度体系还具有一定的滞后性。城市社区治理的制度建设要突出治理场域的“在地化”问题，强调治理场域的情景，划定公共领域与私人领域的界限。但是目前社区治理的制度体系在公共领域与私人领域的划分和设定还没有实现。

3.治理调适下的相对滞后

在城市社区治理系统的结构中，政治系统、行政系统、社会系统等三大子系统在治理中发挥的作用、自主性并不均衡，治理调适的相对滞后。在三大子系统中，政治系统中党政力量是城市社区治理中作用最大、自主性最强的力量，而社会系统中的社会力量在城市社区治理中的作用则相较不足，自主性不强。社会系统对于政治系统和行政系统的依附也不能很好适应动态化的治理环境；而政治和行政系统科层式的运作方式在调适的及时性上则不可避免的带有一定的滞后性。

面对这些问题，需要在现实的基础上对原因作出分析。首先，公共性不足。公共问题的解决是社区治理主要任务。公共性缺乏是制约社区治理能力现代化建设的关键因素。城市社区治理中参与的社会组织数量太少与参与频率低，社区社会组织“缺位”现象严重。同时，在社区治理中，成员参与象征性现象突出，参与人员固定。其次，治理界限不明。治理过程权限与范围模糊不清是限制社区治理能力现代化建设的主要因素。一是在城市社区治理中，随着经济社会的发展，政府与社会的关系不断改变，二者之间互动的界限模糊尤为明显。二是社区各治理主体间职能的界限模糊难以形成良性互动。在陌生人社区的情形下，这种界限模糊问题会透支社会性资源。再次，财政资源依赖。政府财政拨款是社区治理的财政来源。社区治理模式由四级管理体制改为三级管理体制，社区服务中心财权上收，引发“财权”与“事权”失衡，社区治理财政基础匮乏。最后，法治建设不够。社区治理所需的法律依据滞后也是阻碍社区治理能力现代化建设的另一个重要障碍。社区治理法治建设薄弱主要表现为：在内容上《城市居民委员会组织法》不适应社会结构与环境都发生的变化，已有明显滞后性；在形式上多以党委、政府政策性文件为主；在具体条款上各治理主体的法律地位和法律关系不明确，职权范围模糊，导致社区公共事务的范围不清，治理主体的工作任务和职责虚化，治理程序不规范。

三、大型城市社区治理能力现代化建设的路径

党的十八大以来，党中央为实现社区治理能力现代化建设提出了新部署、新安排。因此优化权力配置、完善制度体系和保持治理调适是社区治理能力现代化的建设之路。

1.通过对社区赋权增能的形式优化社区治理的权力配置

社区治理中“权小责大”尴尬处境的改变，必须通过向社区赋权增能的形式来优化其权力配置，提高各治理主体在治理过程中整体能力。在我国社区组织体系中，政府与居委会等基层群众性自治组织之间是指导与协助关系而非上下级的行政关系，只有通过对社区赋权增能，优化社区治理中的权力配置，才能理顺社区组织体系中的权力关系。首先，充分利用党的统筹能力，发挥党的政治优势，综合运用价值引领、资源整合、利益协调等方式协调政府职能部门与居委会等基层群众性自治组织之间的作用，增强社区治理的整体性和联动性。其次，明确“自治权力”和“行政权力”的行使主体，划定社区治理中政府职能部门与居委会等基层群众性自治组织之间的权力边界。只有划定了社区治理中的权力边界，才能处理好多元治理主体之间的关系，充分发挥居委会等基层群众性自治组织的作用。最后，下放事权的同时必须匹配执法权下移。事权与执法权“错位”问题是社区治理中基层行政负担过重和居委会的“行政化”问题突出的主要原因。因此在下放事权的时候必须下放执法权，并做好相应的保障工作。

2.通过硬法与软法相结合的方式来完善社区治理的制度体系

城市社区治理现代化建设的基本方向是法治化和制度化。社区治理中矛盾的化解和困境的破解，必须用法治思维和法治方式来进行。社区治理须纳入到刚性制度约束中。因此社区治理能力现代化建设必须在法律和制度框架之内进行。社区治理能力现代化建设必须兼顾“硬法”和“软法”，注重二者的衔接。“硬法”从顶层设计层面为社区治理能力现代化建设的未来发展规引方向。“软法”则是对制度和法律可能存在的缝隙进行补充，使其更具有适应性。社区治理需要以法治作为行动依据，参与治理主体的权责界定、行动逻辑、互动策略、治理资源和治理手段等内容，都必须有法律规定。因此在硬法层面上，要从顶层设计的角度对颁布时间较早且不适应时代发展变化需要的法律及时予以修订，并建立健全有关社会组织的相关法律、健全城市基层党建制度、政府职能部门权责划分制度和社区协商议事制度，厘清政府职能部门与居委会等基层群众性自治组织之间的关系，为社会组织的培育、党组织领导作用的发挥、政府职能部门权责划分清单制度化的形成、社区自治的运行提供制度保障。在软法层面上，要从具体运作角度推动居民自治公约、乡规民约等软法发展的现代化，挖掘其现代性价值、摒弃落后的内容，实现社区治理的软法之治和柔性治理。在社区治理过程中，对一些社区问题和居民矛盾，交由社区依据软法规则自行解决和自我协调，可以增加问题解决与矛盾化解的成功概率。

3.通过嵌入与调适相结合的思路来保持社区治理的动态调适

政治系统、行政系统和社会系统要保证与治理环境相适应和匹配，须在治理思路上引入嵌入与调适相结合的方法。首先，推动政治系统在治理中的嵌入与调适，在理念、组织、技术上探索嵌入的新路径，强化党在社区治理中的制度优势，提高其动态适应性。其次，推动行政系统在治理中的嵌入与调适，在方式和格局上，改变行政系统大包大揽的传统方式，推动多元治理格局的形成。同时，调适治理角色、功能以及架构，尝试间接参与、扮演兜底角色、探索大部门制改革等。最后，推动社会系统在治理中的嵌入与调适，通过资源发放、人才培养、政策保障等方面对社会系统进行培育，增强社会自组织的治理力量，发挥自我调适作用，解决社会系统在治理的脱嵌问题。

城市大型社区治理能力现代化建设是国家治理现代化建设的重要单元。随着时代的变迁、人们对于美好生活需求的变化和社会复杂程度的增加，城市社区治理的难度也在增加。社区治理的现代化水平不仅关乎着国家治理能力现代化建设的状况，还关系着城市发展的基本质量，更是民众的幸福指数直接关联。社区治理能力现代化建设需要在对实践中的发展经验进行系统检视的基础上，按照治理体系和治理现代化建设的原则和要求，结合治理场域的区域特点和现实状况进行，以期适应社区治理的动态过程，达到“善治”的理想目标。

参考文献：

[1][美]安东尼•吉登斯、郑戈译.第三条道路:社会民主主义的复兴[M].北京:北京大学出版社，2000:83

[2][美]塞缪尔•亨廷顿、王冠华等译.变化社会中的政治秩序[M].上海:三联书店，1989:39

[3]史云贵.中国基层社会治理机制创新研究[M].天津:天津人民出版社，2015:10

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