郭杰

（中共镇江市委党校  江苏镇江  212000）

基层是权力机构的末梢，俗称底层，各种组织中最低的一层，它跟群众的联系最直接。主要是指我们国家县乡一级的政府部门，或者指城市社区一级的部门，以及个行政部门的职能部门，比如政务中心的工作人员。

治理不是一套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程；治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础；治理同时涉及公、私部门；治理并不意味着一种正式制度，而确实有赖于持续的相互作用。

一、新时代加强基层社会治理的重要意义

社会治理是对新时代社会主要矛盾变化后社会现实问题的回应。“问题是时代的声音、实践的起点。”在社会治理领域，社会利益关系日趋复杂，社会矛盾和问题交织叠加，社会治理面临的形势更为复杂，亟待创新社会治理体制和治理方式。习近平指出，“我国进入了社会矛盾多发期，各种人民内部矛盾和社会矛盾较多，而我们的社会管理工作在很多方面还跟不上”。他强调，对社会治理要全面辩证看待，“社会治理是一门科学，管得太死，一潭死水不行；管的太松，波涛汹涌也不行。要讲究辩证法，处理好活力和秩序的关系，全面看待社会稳定形势”。

1.以人民为中心，是新时代社会治理的总体理念

以人民为中心的发展思想，是新时代加强和创新社会治理的价值指引。首先，社会治理以维护最广大人民根本利益为出发点和落脚点。“创新社会治理，要以最广大人民根本利益为根本坐标，从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手。”其次，社会治理强调充分发挥人民能动性。社会治理是多元主体共同参与社会事务，实现社会良性运行与和谐发展的过程。“要通过社会体制改革创新，充分调动各方面积极性，最大限度增强社会发展活力，充分发挥人民群众首创精神。”最后，社会治理以人民满意为最高标准。加强和创新社会治理要倾听人民呼声、回应人民期待，不断解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，凝聚起最广大人民的智慧和力量，形成人民安居乐业、社会安定有序的良好局面。

2.共建共治共享，是新时代社会治理的整体格局

十九大报告提出，要“打造共建共治共享的社会治理格局”，这是新时代加强和创新社会治理、完善中国特色社会主义社会治理体系的战略蓝图。

新时代，“共建”突出社会治理的基础性建构，强调制度建设和体系建设的重要性，如改革信访工作制度、完善社会信用体系、健全公共安全体系等；“共治”突出社会治理的多元性建构，强调发挥党总揽全局协调各方的政治优势、政府的资源整合优势、企业的市场竞争优势以及社会组织的群众动员优势，进而搭建多元主体共同参与的治理网络；“共享”突出社会治理的普惠性，让“共建”和“共治”的成果更多更公平惠及全体人民，不断增强人民获得感、幸福感、安全感。

二、基层社会治理创新案例分析

1.绍兴市柯桥区的“四治融合”基层善治经验

自治、法治、德治、智治“四治融合”，是基层治理的一把“金钥匙”。2006年4月，时任浙江省委书记习近平在省委十一届十次全会上强调了法治与德治相结合的重要性——法治和德治如车之双轮、鸟之两翼，相辅相成、相得益彰。如今，浙江正在建设“四治融合”的城乡基层治理体系，为创新基层社会治理提供了“浙江样板”。

一部公约看乡村自治。柯桥区香林村有一个龙尾井，井边竖着一块石碑。相传清光绪年间井水清澈似镜，但由于村民在井中淘米洗衣，井水变得浑浊，于是村长下令立下“公禁”石碑，全村约定井水只允许饮用，否则会受到惩处。此举颇见成效，井水很快恢复如初。

“古井公约”的美谈折射出先民的契约精神。沿着历史的传承，香林村通过征集全体村民的意见，表决制定了一部完备的村规民约。这部公约共25条，既有“尊老爱幼、家庭和睦”的道德倡导，也有严令禁止的“清规戒律”以及违反公约后采取的措施。据了解，此前有几户村民在房前屋后乱堆乱放，村干部几次上门劝导都无济于事。村里动了真格，按照公约将这几户村民上墙通报，并取消了当年的煤气补贴等福利。如今，这部公约早已深入人心，时刻提醒村民该做什么、不该做什么。正因如此，村里这几年开展的外立面改造、“三线入地”、“五水共治”等大事都十分顺利。

一个工程看民主治理。柯桥区锦坞村原本就有游步道。2019年，有村民提出，后山风景好，能否把游步道修到山上？这个选题很快在村里的各个会议上通过，被列为当年的重点项目。建成后，它成了一项真正的惠民工程，受到村民一致好评。

农村工程建设往往是引发矛盾的“敏感区”，但锦坞村没有这样的烦恼。据了解，只有消除矛盾、凝聚人心，村里才有力量搞发展，“要赢得民心，村务一定要公开透明，给予群众足够的监督权，还要给他们更多的发言权、参与权。”

如今，锦坞村探索出“出题、议题、筛题、审题、定题、亮题”的村级重大事务民主决策“六步走”制度。每年初村里向群众征集意见建议，再将这些选题送到民主议事小组、村两委、党员大会、村民代表会议审议，经讨论无异议后将重点项目公示，由村两委组织实施。简单地说，村里要干的大事，村民下订单，村两委来执行。据统计，目前锦坞村已征求村民意见建议1400多条，解决实施400多条。村里旧貌换新颜，年集体经济收入从不足5万元跃升到450多万元，成功创建为全国民主法治示范村。

一项创新看智治探索。柯桥区杨汛桥街道竹园童村已经实现智能垃圾车挨家挨户收集厨余垃圾。

用智能代替人工，是该村破解垃圾分类落实难、管理难的一个新招式。竹园童村建造了占地4平方米的智能垃圾分类亭，当居民拿着垃圾走进分类亭时，配备红外线感应器的垃圾桶会自动打开，垃圾被投入垃圾桶后，电子屏将对分类情况进行评价。如果垃圾投放准确，每户每天可积累1分。这些积分还可兑换日常用品，现在村民参与垃圾分类的积极性都很高。自智能化垃圾分类模式开启后，短短2个月时间，竹园童村的垃圾分类合格率就从40%提升至86%。

垃圾分类智能化只是柯桥在推进基层“智治”上的一个缩影。智能安保巡逻机器人、智能化停车系统、农村污水智能化处理、智能化健身设施……近年来，柯桥区积极探索推行整体智治，推动基层治理体系和治理能力的现代化。

2.县域层次“共治共享”的吉安模式

第一，“人文社区、温馨家园”为例的“政府主导+”的“吉州模式”。该模式主要发挥政府的主导作用，从解决群众最突出的问题入手纾解民怨，从提高群众满意度入手收获民意，从提升公众安全感入手安定民心，从创新机制入手聚合民力,实现社会治理良性互动。一是持续不断实施小街小巷和无物业管理小区改造工程，从最脏、最乱、最差的地方改起，“铺平群众出行路、点亮百姓门前灯、净化居民小环境”，有效提升了城市人居环境，理顺了群众情绪，为基层治理打下良好群众基础。二是构建“三个一”便民服务体系。建立社区服务“一个中心”。即集“8+X”服务功能于一身的便民服务中心；建立居家服务“一个网络”。即“12343服务在线”平台；建立政务服务“一个窗口”。三是在全省率先推行社区网格化管理，每个网格配备1名以上网格员，每个楼幢都配备了楼幢长，每个小区组建10名至20名群防群治“红袖标”义务巡防队伍。四是有序推进群众自我管理、自我服务。积极培育各类社会组织430多个，发动1300余名群众参与义务巡防，2万多名志愿者常年开展各类为民服务活动。此模式获评中国社区治理十大创新成果，得到国家民政部肯定。

第二，“乡贤参事会”为例的“贤人融入+”的“吉水模式”。该模式主要针对农村治理的薄弱环节，借鉴“枫桥经验”，以德高望重的本土精英、功成名就的外出精英、投资创业的外来精英为主体，积极引导乡贤融入社会治理。一是多元参与。乡贤参事会以“农村智囊团”的形式出现，形成由村两委、村民二元主体转变为“村两委+乡贤参事会+村民”多元主体参与的乡村治理新格局。二是化解矛盾。乡贤在村民心中德高望重，具有较强话语权，经常活跃在矛盾纠纷调解一线，以法治思维公平公正处理问题。三是沟通民情。乡贤参事会发挥乡贤在凝心聚力方面的独特作用，架起了政府和村民之间的桥梁纽带。积极向群众宣传解释好相关政策，做好正面教育引导，使党委政府的导向、要求，与群众的意愿、诉求，能够在同一个平台上彼此互动。四是感化民众。乡贤根据自身条件，在“雪亮工程”建设、捐资助学、扶危济困、修路建桥等方面慷慨解囊或者积极投身公益，服务乡亲，感化民众。

第三，以“十户联创”为例的“党建引领+”的“新干模式”。该模式以基层党建为引领，通过在农村党员中组织开展“掌握社情民意、化解矛盾纠纷、创建平安家庭、强化治安防范、增强致富本领、倡导文明新风”为主题的“十户联创，促农村和谐富裕”活动，遴选的党员中心户长每人联系10户左右群众组成联创网格，推动农村社会治理创新发展。一是按照“居住相邻、易于集中、便于活动”的原则，由各村党组织结合本村组实际和网格化管理资源，遴选出覆盖所有村组的农村优秀党员中心户长，由县委统一制作“党员中心户长”荣誉标牌，挂在每位中心户长住房大门醒目处，挂牌上岗，接受群众监督。二是发挥党员中心户长情报信息收集员、矛盾纠纷调解员、法律道德宣讲员、社会治安巡防员、突发事件处置员的作用，把党的方针政策及时向联系户传播宣传，释疑解难，从源头上预防和化解不稳定因素。三是发挥中心户长致富领头雁作用，充分利用自身特长优势，向联系村民传授科技知识，帮助他们出点子、想法子，拓宽增收致富渠道，带动群众共同致富。

第四，以“和爱邻里”为例的“三治并举+”的“青原模式”。该模式以自治为基础、以法治为保障、以德治为支撑，实现自治法治德治相融合，构建了“矛盾有人解、环卫有人管、治安有人抓、老幼有人帮、服务有人做”的乡村治理新格局。一是全面落实村民选举制度、邻里议事制度、村务公开制度，在每个村成立邻里议事会，村（小区）里的重大事务和村民普遍关心的热点难点问题以及村民诉求都提交给邻里议事会讨论决策，形成了有事必议，有议必果的良好氛围。二是大力培育和发展邻里社会组织，成立了以“白衣天使义诊队、绿色关爱育苗队、红袖标义务巡防队、橙色激情义工队、蓝领服务物管队、紫色美丽艺术队、银发老人调解队”为品牌的七彩邻里志愿服务队伍，为村民免费提供各类服务，实现了政府提供服务、社会提供服务与自我服务的有机融合。三是用法治精神引领村（社区）治理，用法治思维谋划村（社区）治理，用法治方式破解村（社区）治理难题。组建村（社区）矛盾纠纷调解团队，在村（小区）设立杨慧芝工作室，推广杨慧芝“四心五步六法”调解法。四是树立乡村新风正气。开展文明村（小区）、文明家庭创建活动，依托村（小区）道德讲堂、村（小区）好人榜等载体，挖掘和宣传村（社区）身边的道德模范、好人好事，倡导志愿互助和移风易俗，形成互帮互助、积极向上、崇德向善的村（社区）新风尚。用榜样的力量带动村民奋发向上，用美德的感召带动村民和睦相处，以良好的道德风尚促进乡风民风转变。

第五，以“联合化解中心”为例的“矛盾化解+”的“永丰模式”。该模式针对传统信访模式下信访矛盾纠纷解决机制难以适应新形势要求，通过整合资源，解决调解没有约束力、法律把握不准等缺陷，建立信访纠纷联合化解中心，有效解决“疑难杂症”。一是搭建一个规范有序权威的信访矛盾纠纷解决大平台。以永丰县法院为平台，从政法委、信访局、公、检、法、司抽调专门工作人员常驻中心办公；办公室下设经济类、民事类、行政类信访纠纷联合化解三个工作室。由县委政法委总调度，对各类信访矛盾纠纷开展调解工作。二是建立一套方便快捷可信的矛盾化解新机制。首先由法院驻中心的法官审核矛盾纠纷，列出需要参与联合化解的党政部门或社会团体组织名单，再由政法委驻中心的调度员对参加的党政部门或社会团体组织进行调度，共同组成一个以法院为主导的联合化解小组进行调处。三是构建一个覆盖县乡村三级的矛盾纠纷解决网络。联合化解中心延伸至乡村一级，以法院派出法庭为依托，联合乡司法所、综治办、村委会、人民调解委员会共同组成，将矛盾调解端口前移。实践中，诸如此类通过化解矛盾，促进基层社会治理的模式，全市各地还有不少范例，比如，永新县“法律矛盾纠纷调处中心”、遂川县“映山红矛盾纠纷调处中心”、青原区的“杨慧芝工作室”、吉水县“胡开生工作室”、泰和县“钟义灿说理说法室”、永新县的“老谭工作室”、峡江县的“廖学艺工作室”等，这些创新举措，使矛盾纠纷化解在基层，形成“小事不出村、大事不出乡、难事不出县、矛盾不上交”的基层社会治理的良好格局。

第六，以“平安特派员”为例的“乡情促稳+”的“安福模式”。该模式通过每年选派科级干部，组建平安建设特派员队伍“回乡”帮扶平安建设，促进农村社会稳定。主要做法是：根据懂政策、懂法律、有威信、有影响力的要求，选派思想政治好、业务水平高、工作责任心强的科级干部回乡促稳。下派后，实行动态管理，不胜任工作或作用发挥不好的及时调整，确保队伍精干高效。各派出单位优先安排平安特派员工作经费、优先派车、优先报销差旅费，部分单位还为特派员安排适当帮扶经费，帮助所派驻村组解决实际困难。县委、县政府设立了平安特派员专项补助资金，对工作突出的进行奖励表彰，纳入干部提拔重用、交流使用的重要参考。该模式充分运用平安建设特派员乡情、亲情、友情资源，发挥其地缘、血缘、人缘关系，破解了村级治安防范力量落实难、重点部位治理巩固难和长效机制形成难“三大难题”，促进了基层社会稳定和经济发展。

第七，以万安县“村民说事”为例的“协商共治+”的“万安模式”。该模式将社会治理与服务延伸到最基层，真正把群众工作送到群众的家门口，做到群众的心坎上，让群众“零距离”实现“话有地方说、事有地方办、人有地方找”，有效畅通了“民声通道”，促进了社会和谐稳定。该做法2012年被评为全市服务群众“十佳品牌”，并在全市推广。主要做法是：统一聘请村里懂法律、懂政策、觉悟高、办事公道、作风正派、热心为民的离退休教师、干部、农村党员作为说事员，说事重点主要为生活生产中的难事、新农村建设中的大事、影响稳定和谐的杂事、干部建设中的丑事。每月固定日子（一般为圩镇逢圩日）为“说事日”，专门设立固定“说事室”，并适时组织流动“说事点”，村民有任何问题和建议都可以“说事”。能立即解决的，当场解决；当场不能解决的列出计划，明确责任人限期解决。该模式有效解决了群众“有话无处说，有难无人帮，有惑无人解，有苦无处诉”的问题，很大程度上预防和减少了农村矛盾纠纷和群众越级访。

三、总结

基层社会治理的实践性创新性很强，全国涌现出许多新模式、新典型。这些案例充分说明，加强和创新基层社会治理，必须将自治与法治、德治相结合。构建基层社会治理新格局，需要进一步拓展和完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，拓宽群众参与社会治理的范围和途径，丰富内容和形式。

只有深入开展以居民会议、议事协商、民主听证等为主要形式的民主决策实践，以自我管理、自我服务、自我教育、自我监督等为主要目的的民主治理实践，以村务公开、居务公开、民主评议等为主要内容的民主监督实践，让群众成为基层社会治理的参与者、受益者，才会全面推进基层群众自治制度化、规范化、程序化。最终实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础。

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