摘要：本文回顾了2005年至2007年美国网络中立政治化的历史，介绍网络中立条件下北美、英国和欧盟的相关法规，理论上分析网络中立协商，提出网络中立的政治化表述涉及政治、经济、消费者等各类问题，分析了相关的各种“网络权力”，提出一些供未来研究的建议。
关键字：网络权力 网络中立 开放 控制

1 综述
　　网络技术对人们日常生活的影响越来越大，通信、决策和社会行为方式越来越多地依靠由多方设计、建设和维护的基础设施。诸多管理者、新闻工作者和政治家现在卷入了一场世界范围的关于因特网结构和管理的争论。人们希望有一个最合理的因特网设计。
从2005年到2007年，语言争论转化为一个公民和消费者的运动，集中表现在美国国会对网络中立的立法支持或反对的辩论中。这一议题过去是法学家、政策学者和经济学家讨论的政策问题，现在已成为媒体改革拥护者联盟，包括谷歌、国家步枪协会和美国民权解放联盟所关心的政策问题。但是，网络运营商认为，中立只是一个技术原则，不是规定。那么网络中立的原则怎么就变成了一个政治议题？该原则在不同的管理环境中是如何应用的？这一原则对因特网的开放与控制又意味着什么？
本文第一部分回顾了2005年至2007年美国网络中立政治化的历史。第二部分介绍了网络中立条件下北美、英国和欧盟的相关法规。第三部分从理论上分析了网络中立协商，提出网络中立的政治化表述涉及政治、经济、消费者等各类问题，分析了相关的各种“网络权力”。本文在结论部分提出了一些供未来研究的建议。

2 2005-2007年美国的网络中立
　　关于网络中立的争论始于2005年的一个案例：美国国家有线与电信协会起诉布兰德X因特网服务公司。法庭认为，因特网服务供应商销售的是信息服务而不是电信服务（见2005年布兰德X公司的决议），所以，提供因特网服务的有线公司不受电信服务法规的限制。这个判决为有线和DSL运营商利用因特网服务转移业务模式，避开电信法规树立了一个范例。从此网络基础设施的拥有者开始收取宽带接入费，以任何速度，用任何方式的接入都收费。业界对布兰德判例的另一个反应是对使用因特网基础设施的各类数据转移都收费。这就使基础设施拥有者能收取更多的点对点文档共享费用，或者对自己的内容（电信运营商的内容）收取比竞争对手的内容较少的费用。
布兰德X判例在美国引起了全社会的争论。网络基础设施的拥有者，例如AT&T的CEO爱德•怀特克里就说：“为什么你应该免费使用我的网络呢？”随着讨论和争论的深入，网络中性一词出现了，它包含几个相关的政策目标：禁止因特网服务供应商（ISP）按内容、来源和目的地排序流量，禁止ISP在未通知用户的情况下改变带宽，改变服务条件。这些规定严重破坏了因特网自动调节的功能和因特网首尾衔接的中性架构。在流量管理和网络协议能有效地控制网上数据转换的时候，许多ISP用违背因特网规则的做法，如改变数据和对数据改变收费，在网络上“圈起自己的领地”，会使因特网网络从根本上改变。

3 网络中性是一个政治议题
　　那些既拥有因特网服务供应商又拥有媒体的公司对巩固因特网的新规则，扩大新规则的影响起着重要作用。美国的一个影响面很大的通信与传媒改革联盟开始意识到了这个规则变化的政治意义，认识到了保持网络中立的必要性。由传媒游说集团“免费出版”（Free Press）和共同使用网络组织MoveOn.org组织的保护因特网联盟，有若干不同的政治力量参加，包括谷歌、全国步枪协会、点对点基金会和美国公民自由协会。该联盟把“网络中立”的概念广泛地用于因特网架构和能力的政治方面。
保护因特网联盟认为，维护言论自由和消费者选择是至关重要的。联盟在自己的网站上指出：“在因特网上，消费者是最终控制者，无论网络属于谁，都应由消费者来决定和选择内容、应用和服务。他们不需要中间人…自由和开放的因特网带来的是革命性的变化，消费者应该可以在任何因特网站点上看到电视，听到广播。没有网络中立，就没有这种前所未有的自由。”随着讨论的深入，一些倡导组织，如公共知识联盟和民主与技术中心出版了白皮书，详述了制定网络中立规则的必要性，目的是保护言论自由，维护因特网的重要特性，即开放和不受控制。民主与技术中心的白皮书指出：“没有网络中立，政府就会有更多的规则介入，服务供应商就要对因特网上第三方的内容负更多的法律责任。”
美国争论的主线是言论自由和开放，但也涉及保护消费者选择的一些政策讨论。通信学者和产业专家制定的“网络中立安内伯格中心原则”把网络中立看做是一个竞争问题，这个原则可以让运营商从自己的投资中获益，建议市场中的大运营商在市场中“轻微触犯”中立规定，为运营商设定优化宽带上第三方流量的最低标准，鼓励透明收费，让各类运营商进入竞争市场。

4 国际法规框架
4.1美国
　　在改变美国的法规方面，政治化的网络中立游说团体，特别是保护因特网联盟，获得了广泛的支持。因特网自由保护法和其他几个类似的法案现在已提交议会。该法案的前言写着：“从法律上讲，这是维护美国自由使用宽带电信网络，包括因特网的政策，网络运营商不得进行不合理的干预和歧视，就像因特网出现以来用户期待的和已做的那样。”在申明中立宽带网络固有的自由性之后，该法案还说：“这是美国反对网络运营商根据因特网上内容的来源、所有权或发送目的地而产生的偏好和反感而进行不合理歧视的政策。”该法案建议召开系列高峰会议确定维护言论自由、竞争和消费者选择的最佳途径。考虑其他司法管辖区的因特网流量管理法规保护着言论自由，把网络中性看做是消费者保护或竞争。
4.2英国
　　英国的电信立法机构英国通信管理局（OFCOM）明确声明不限制因特网。但是，通信管理局管理地方环路，也就是说，它能干预地方服务的竞争。这种对基础设施竞争的控制说明网络中立并没有从公共利益的角度或作为一个政治议题来讨论。2006年，通信管理局在讨论未来的通信问题时提出，网络中立是一个消费者问题：“实质上是网络运营商对自己网络上的不同服务提供何种程度上的免费或收取多少费用的问题。”对通信管理局来说，控制地方环路，管理者可以保证消费者平等地获取产品和服务。在英国，民众对网络中立的讨论也是倾向于从消费者的角度考虑的。一个叫做开放权利组织的数字化团体认为：“目前控制因特网骨干网的人认为所有的流量实际上都有平等的权利。网络根据优先序对通过网络的所有数据同样处理。”
4.3欧盟
　　欧洲议会关于电子通信的法律框架设定了网络中立的政策目标和管理原则。该法律指出，用户应被充分告知他们所获服务的限制，接入不应被无理限制。这一条款的目的是保护消费者获取、传递和选择内容的权利。
2008年11月，欧洲委员会公布了新的电信改革方案，并在消费者权利一段中，第一次提到了网络中立。欧洲委员会指出：“委员会在修订的建议中重申消费者权利…国家电信管理部门将采取措施保证因特网用户最基本的服务质量，在欧洲保持适宜的网络中立。”欧洲委员会修订的建议保证了各国政策的一致，避免了在内部市场中设置障碍。
欧盟不是去管理各个网络，而是提出一个不限制的总原则，公示限制。所有的建议都是要对消费者完全公开，不是从言论自由的角度讨论。欧洲政策研究中心的安德列亚•伦达说：“一个公司有可能利用其主导地位而滥用权力，阻碍竞争者进入，特别是当这个公司既提供内容又提供因特网服务的时候。”他认为这是一种后竞争管理而不是前中性管理。欧盟认为，网络中立是竞争的核心问题。

5 网络中立争论的政治意义
　　网络中立的政治化始于消费者问题与言论自由的结合，最后形成的法规涵盖这两个方面。但这些法规是不是在开放与控制之间建立了恰当的平衡，还是存在问题。下表列出了争论的技术、政治和社会议题。以及政治对竞争和言论自由的影响。该表的最后一行描述的是每种网络中立都能接受的未来的技术结构：
对网络中立的表述

网络中立的构架	消费者/竞争	言论自由
关键论述	公平竞争， 透明， 消费者权利	平等对待， 自由，开放， 无必须允许的互惠通信
立法	目前美国、英国和欧盟的竞争法 （2002年欧盟普遍服务条款）	1996年美国民权联盟（ACLU）诉雷诺（Reno）案例（2008年因特网言论保护第一修正案的美国因特网自由保护法）
公共活动	保护因特网运动；开放权利组织	保护因特网运动，民主与技术中心
希望的产出	ISP只作为传递者	采用开放标准，让基础设施为公众拥有

6 讨论
　　美国网络中立的政治化及其向新的法律环境的扩展混淆了言论自由和竞争的根本问题。保护因特网联盟的各方对中立的政治方面兴趣广泛，但必须讨论的两个问题是消费者保护和言论自由。这两个不同问题的混淆与开放接入最初的技术原则有关，端到端的网络可能会弱化这种政治化。因特网日趋成熟，现在已经有了无处不在的通信基础设施，在因特网的功能和范围方面，各类公司将会竞争。各方之间的争论其实是控制与开放之争，这一直是因特网结构与功能的核心之争—但这已经不是开始时网络工程师或国际管理组织如互联网名称与数字地址分配机构(ICANN)或互联网工程任务组（IETF）之间的讨论，而是范围更广的一场争论：从国会游说团体到公众媒体组织都介入这场争论，甚至一个叫做“我们是网络”反讽地下因特网艺术项目，也在YouTube上贴了一个支持网络中性的视频。
更大范围的讨论既有利也有风险。好处在于，拓宽了网络结构的讨论范围，各类不同的政治团体介入了讨论。不利之处是不同政治因素的混合和制定政策的肤浅使技术细节得不到考虑。对网络中立的广泛讨论使网络专家和管理者不能关起门来制定因特网的法规，决定因特网的管理。另外，现在的管理机构可能会改变，新的代表会参加进来。对网络基础设施新形式的讨论可能会更多地使用网络平台和通信与信息管理传播模式。下一节讨论如何用网络权力厘清这种混淆，更深入地理解这些问题的风险所在。
6.1网络权力
　　网络中立讨论的问题不仅涉及公平的消费者选择和言论自由。某种因素在网上的力量究竟有多大，能持续多久也是人们关心的。柯斯特认为，在现代网络社会中，最大的权力在接触点（开关上），各种影响力汇聚于此。所以，对于政府和连接供应商来说，最好的位置是最接近于控制基础设施的那个点，在那个点控制媒体信息和资金。增强这种权力影响着未来技术发展的途径。2008年，巴尔等人提出了这样一个问题：“如果电信网络连接运营商（TUCO）（以下简称运营商）决定优化下一代视频传输基础设施，那么保持Web3.0开放的创新途径是什么呢？”这个问题让我们意识到了网络权力的潜在影响：如果一个公司既是电信运营商，又是视频内容供应商，那么它就会在传送视频时通过优化自己的网络积累更多的网络权力。这种力量的增强会封杀其他形式的发展途径，最大程度地减少对手的发展机会。网络发展的选择是一个政治问题，不是一个技术问题，但选择时要考虑支持网络权力的技术可能性和局限性。
6.2未来因特网中的三种网络权力
　　在最后一节中，采用巴尔等人2008年提出的三种未来网络连接中的网络权力原则。在美国，三种网络模式会有三种网络化通信的法规。在第一种模式中，网络中立是法律规定的，在第二种模式中，运营商保有对网上流量区分优先序的权力并监视数据包，第三种模式是遍布各处、无处不在的特殊器件网络。每种模式都有优点和缺点。采用第一种模式，电信运营商会成为简单的传递者，大多数人会从博客中获取消息，网上传递的新闻和故事片的内容会减少，所以对电信基础设施的投资会减少，最终使电信基础设施国有化。采用第二种模式，目前的宽带双巨头垄断局面会保留，宽带速度和可靠性都会提高，但政治表达和艺术交流会受到接入高速网络费用的限制。在第三种模式中，智能网格架构的发展推动自动行驶汽车和其他智能机器的发展。媒体公司正在创造汽车上观看的特殊内容，优化网格节点。
每一种网络权力都有实体代表。在第一种模式中，网络权力的代表主要是政府和管理者。网络运营商的力量很少，所以他们没有积极性去投资基础设施的维护。权力分布在所有的分销商、内容生产者和本地Wi-Fi网络运营商那里。这种权力的广泛分布或许能鼓励创新，但也损害了系统的稳定性。
在第二种模式中，网络权力主要在运营商和与他们有关的内容供应商那里，美国的电信系统把因特网分为快速通道和慢速通道，系统很稳定。内容供应商有能力花钱获得更多的网络权力，因为他们传递信息越快，在市场上获得的利润就越多。对网络设施和内容开发的垄断吸引他们进一步巩固其对信息和内容传输的权力。
在第三种模式中，网络权力按照基于通信基础设施的分布式的、开放的标准运行。社会过滤意味着不同的内容和观念都能找到自己的观众，无论观众群体有多小。这是网络权力的彻底分散。在这种模式中，权力最终会集中到设备上，也就是说，便携式设备储存大量的声像数据，广告商通过重要的软件和或杀毒更新向观众宣传产品。
网络权力不是一个没有意义的命题。它是理解和评论结构选择、管理选择和经济选择的一个途径。巴尔等人认为，在对网络中立的各种判定中采用网络权力，如果没有对管理规则做充分的考虑，就可能产生不希望的结果，导致权力的病态失衡。

7 结论与未来的研究方向
　　关于网络中立的讨论远没有结束。美国议会毫无疑问会对网络中立立法激烈地争论。在其他一些国家，例如加拿大，现在在讨论采集非中立数据时应制定什么样的法规。
网络中立的讨论对通信网络的开放与控制问题十分重要。由于网络基础设施开始与其他一些权力，如市场权力、媒介权力、空间与政治权力相融合，所以关于网络中立的争论现在更加社会化了。现在进行的已经不是标准层面的讨论，而是语言的战斗。语言的战斗并非不重要，因为关于网络中立的争论不仅涉及网络结构而且更多地涉及社会结构。通过法令和管理做出的决策必须平衡网络的巩固和分散。重要的和迫切的问题是如何在不同的政治管理体制内，特别是在本文讨论的网络权力从西方国家向印度和中国等新兴大国转移的时候，达到全球因特网的平衡。
向信息分布式处理和存储（也称“云计算”）的转移还可能带来网络权力的转移。未来的研究可能会集中在不同管理机制对因特网全球功能的影响方面，或是调查网络中立对开发基础设施如移动因特网或云计算的意义方面。

译者简介：
张进京，中国国家信息中心《财经界》杂志副总编辑。

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