基金项目：本文系2023年度昆明市党校（院）系立项课题研究成果（课题编号：2023KMDX28），课题组成员：周荣、王云静、甘贻乐、杨金梅、阮琦雅。 

昆明市巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接机制研究

中共昆明市委党校（院）寻甸课题组

摘  要：巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接,在此基础上建立健全农村低收入人口和欠发达地区帮扶机制，推动减贫战略和平稳转型。从脱贫攻坚的“精准脱贫”理念转变成为乡村振兴的“资源变资产、资金变股金、农民变股东”发展理念。建立长短结合、标本兼治机制，推动乡村振兴，以中国式现代化和经济高质量发展推动全面建成农业强国，进而推动实现社会主义现代化具有重大而深远意义。

关键词：脱贫攻坚；乡村振兴；衔接机制

寻甸县、东川区、禄劝县是昆明市巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接机制代表区县，本课题以研究三区县为对象，概括出巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接机制的一般性规律。

一、昆明市巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接存在的问题

（一）脱贫攻坚成果巩固的艰巨性

一是“三类人员”帮扶难度大，返贫风险高。2022年底，昆明市纳入监测边缘易致贫户、脱贫不稳定户、突发严重困难户“三类对象”共计10636户31946人。寻甸县纳入监测三类对象2284户6851人。东川区易地搬迁是脱贫攻坚的主体形式之一，未消除风险280户749人，未消除风险人数占搬迁监测户总人数的24.53%，未消除风险监测对象占当地农村人口比例超过3%。禄劝县2023年上半年新识别监测对象96户296人，全县监测对象2521户7512人。寻甸、东川、禄劝有脱贫基础不牢“边缘户”，“三类”易贫群体，未能享受帮扶政策“边缘贫困户”都存在返贫致贫风险；重大病、慢性病、无劳动能力或丧失劳动力户，难以组织有效生产，仅靠社保兜底难以实现持续稳定增收。

二是农村人居环境整治还需加强。农村人居环境整治水平各异。寻甸、东川、禄劝建设情况、资金投入力度不一，有的区县人居环境整治与当地历史文化风貌、经济发展融为一体；有的区县人居环境脏乱差现象仍未得到有效治理。寻甸、东川、禄劝城市、集镇污水治理难度大，均未建立长效管护机制，村落分散、点多面广污水难收集。有的农村公厕日常管护不到位，点多面广，补助资金有限，季节性缺水明显，大面积推广水冲厕难度较大，群众改厕积极性及接受度不高。有的农村医疗卫生设施建设不到位，补助资金使用率低，医保定点覆盖不足。农村供水日常管理存在薄弱环节，乡镇水厂集中供水正常，管理规范、维修及时；村级供水点由村委会（社区）派专人负责，而存在消毒设备落后，人工操作不精细，日常消毒净化管理薄弱，饮水安全检测不到位、存在饮水安全风险。在农村人居环境整治中，农民参与意识普遍不强。

（二）乡村振兴工作步履维艰

一是乡村振兴示范创建成效不够明显。寻甸县启动实施“一镇带三村”“一田带三村”乡村振兴示范建设项目，但成效不明显。东川区、禄劝县乡村振兴特点各异，都需要大量资金投入。投入资源的有限性，导致乡村振兴示范创建成效不明显。

二是乡镇乡村振兴欠缺长远规划、紧缺乡村振兴实干领军人才。乡村振兴规划需谋长远，顾大局，明方向，因地制宜，切忌朝令夕改。寻甸、东川、禄劝乡镇欠缺具体细化长远规划，有的规划不接地气、不科学。农村经济的发展关键因素在于人，人是生产力的主要因素，目前正紧缺乡村振兴实干领军人才。

三是财政投入有限，资金投入不足。寻甸、东川、禄劝地方财政收入较少，支出较大，是典型的人口大县，财政穷县，保工资、保民生投入较大，用于乡村振兴投入很有限，资金投入严重不足。

四是乡村振兴发展所需产业和就业支撑力度不太强。寻甸、东川、禄劝普遍存在产业单一，以农为主，且呈现散、小、弱特点，导致村民就近就业门路变窄。乡村振兴就业支撑不太强：一是培训方式不灵活，难以满足求职者需求；二是维权意识不强、就业环境不优；三是就业、招工难矛盾依然突出；四是大龄劳动力外出就业难度大；五是就近吸纳就业容量小；六是转移就业率低。

（三）拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接上有难度

一是守住不发生规模性返贫目标有难度。百年未有之大变局，外部发展环境不确定性和复杂性，部分家庭收入不稳定，或开支大，或患重特大病，发生规模性返贫是难免的。

二是培育农民稳定增收长效机制有难度。制约农民收入增加因素是农产品质量、销售、流通和出口。农业投入不足，经营结构不合理，结构性过剩，科技水平不高，农产品竞争力不强，导致收益下降；农业受限于土地资源约束，农村市场体系培育不全，农民组织化程度偏低，农村富余劳动力就业渠道有限，诸多因素导致农民稳定增收困难。

三是补短板促发展目标有难度。资金投入不足，产业扶贫缺乏可持续性发展，乡村人才紧缺，帮扶制度不够完善，脱贫人口积极性、主动性不高，造成补短板促发展目标有难度。

二、昆明市巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接机制采取的对策和建议

（一） 建立健全低收入人口收入监测机制

建立健全精准识别和帮扶机制。定期核查分析监测对象劳动力状况、健康状况、文化程度、收入占比情况，根据风险类别、发展需求制定“一户一策”。寻甸县健全机制防止返贫监测帮扶机制，健全条块结合、上下联动的防返贫监测网格化管理机制。东川区制定《东川区2022年防返贫监测帮扶集中排查工作方案》，健全动态监测机制。筑牢规模性返贫底线，开展网格化排查、信息化比对，确保及时识别、纳入、帮扶和退出。禄劝县农村紧盯脱贫户和监测户等重点低收入群体，加强动态监测，做到及时发现、帮扶、清零，守牢不发生规模性返贫和新增贫困底线。

建立健全风险消除机制。开展帮扶成效评议、入户调查、“村两委”评议公示、乡镇审核、县级消除监测对象风险。

（二）建立健全低收入人口和欠发达地区帮扶机制

建立低收入人口和欠发达地区帮扶机制，明确帮扶原则、帮扶方式、资源保障机制及领导和责任机构、治理体系等。寻甸县落实“三项”帮扶机制：扶志扶智，壮大村级集体经济，产业发展。开展“自强、诚信、感恩”“三讲三评”“两学三比”等主题实践活动，激发群众内生动力。东川区“四个全覆盖”，织密织牢帮扶体系：区级领导挂镇包村全覆盖，部门联系脱贫户全覆盖，镇村干部精准帮扶全覆盖，村组干部分片监测全覆盖。禄劝县整合帮扶资源：中央定点帮扶，沪滇协作帮扶，社会帮扶。

（三）建立和完善脱贫地区基础设施管护制度，夯实乡村振兴物质基础

明晰基础设施项目产权和管护责任，确定管护形式和制度，明确管护经费来源等。强化制度约束，加强扶贫资产有效管理和合理利用，昆明市、寻甸、东川、禄劝制定《扶贫资产管理办法（试行）》，建立扶贫资产管理体制和运行机制。强化统筹协调，落实落细扶贫资产管理各环节全过程。扶贫资产管理由扶贫办（乡村振兴局）统筹，按照分层分类、归口和属地原则进行管理。强化功能整合，把扶贫资产按功能和用途分类管理、统筹使用。确保资产管理更加专业化，确保资产效用最大化。

（四）建立扶贫项目资产运营、管理和分配机制，推动产业可持续发展

加强扶贫项目规范管理，推进资产有序管理，建立健全管护制度，盘活闲置资产，完善利益分配，把群众和企业利益进行捆绑，让资源变资金，资金变股金，农民变股民，推动产业可持续发展。

（五）建立、完善低收入人口和欠发达地区就业支持和保障机制

为低收入人口和有劳动能力脱贫人口提供就业支持，加强技能培训和就业保障，提供就业信息和机会，就业上倾斜，建立、完善就业支持和保障制度，建立含农村劳动力在内失业保险和就业救助制度。

（六）建立、完善基本公共服务供给和提升保障机制

建全公共服务供给保障、经费保障机制、资源均衡配置、监测评估机制；建立、保障脱贫脆弱、低收入、脱贫人口公共服务供给机制。在教育保障上，落实 “双线十人制”“控辍保学”和“动态归零督查制”；在基本医疗保障上，落实健康扶贫措施，建档立卡人口全民参加城乡居民医疗保险和大病保险；在安全稳固住房上，实施易地搬迁、危房改造享受补助政策；在住房安全动态监测上，开展房屋隐患排查；在安全饮水上，开展问题排查、修缮、保养工作。

（七）完善社会保障和救助机制

确保全员参与社会养老保险、基本医疗保险对低保、特困人员全覆盖，完善教育、住房救助方式，逐步提高保障标准，加快社会救助立法，完善对脆弱群体救助标准、程序和管理办法。医疗保障方面，寻甸、禄劝、东川通过巩固保障对象范围，实现帮扶政策总体稳定，优化医保扶贫措施，实现由资源集中向统筹医保平稳过渡，引导社会参与防返贫建设，完善社会保险制度，建立健全因病因灾导致返贫致贫，搭建乡村振兴长效机制。建立主动发现机制，巩固脱贫成果。建立临时救助制度，推进易地搬迁农村低保与城市低保有效衔接。加强与信息比对共享核查。

（八）完善东西协作社会扶贫机制

东西部协作是推进乡村振兴与巩固拓展脱贫攻坚成果的主要动力，是推动区域间协调发展、缩小地区间差异良好措施，以“共赢、互助、奉献”为原则，建立和完善社会力量共同参与扶贫的长效机制。

（九） 完善防止返贫和新生贫困监测帮扶机制

减少和防止脱贫人口集中返贫和新增贫困人口，国家制定《关于建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见》，建立健全新生贫困人口的监测及帮扶机制，动态调整帮扶措施及标准，严格把控监测数据质量，细化政策颗粒度。加强组织领导，抓牢抓实返贫监测工作，健全帮扶机制，实现精准帮扶、精确监管、精细服务。《东川区农村人口精准防贫监测预警和帮扶工作方案》，建立健全防止返贫帮扶常态化机制和动态监测机制，完善“五级动态”监测帮扶闭环机制。《禄劝彝族苗族自治县2022年防止返贫监测帮扶集中排查工作方案》，形成村支书负总责，村三委包村，镇挂钩工作队、驻村工作队包组，村组干部包户责任体系，开展“地毯式”精准排查。

（十）建立易地扶贫搬迁脱贫人口基层治理和社会融入帮助机制

在做好易地扶贫搬迁脱贫人口就业、创业等帮扶工作的同时，加强和完善集中安置社区的组织制度建设，倾听搬迁脱贫户诉求和合理要求。寻甸县形成接访、咨询、调解、服务、管理“一体化”运行机制。解民情、释民忧，搭建“一站式”服务平台。联防联治保平安，居民自治促和谐。东川区探索党组织领治、群团组织协治、物业公司参治、搬迁群众自治的“四方共治”机制，逐步提升易地搬迁人口的归属感、获得感、幸福感，加快群众社会融入。

（十一）加快推动减贫法治机制化建设

法治是巩固脱贫攻坚成果有力保障。加快推进减贫法治建设，把减贫确立我国长期性艰巨性常规工作，确定减贫资金保障及主要方式，减贫治理和规范减贫主体行为。

构建以法治为引领扶贫制度化机制，探索综合性扶贫法规体系，实现持续减贫、消除贫困目标。

（十二）拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接采取平稳转型，建立长短结合、标本兼治体制机制

巩固和拓展脱贫攻坚成果实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，以高质量发展统揽乡村振兴，朝着乡村宜居宜业、农业高质高效、农民富裕富足，人民幸福感倍增目标奋进。健全脱贫人口动态监测机制。快速识别脱贫人口，分层次分类别及时纳入帮扶，实行动态清零。实施动态监测管理，合理调整监测标准，完善重点人口监测，防止发生规模性返贫。健全“控辍保学”的长效机制，保持医疗帮扶政策总体稳定，防范化解因病因灾返贫致贫风险。对供水设施进行标准化改造，实现饮水有安全、供水有保障。搭建住房安全动态监测机制，保障基本住房安全。支持脱贫地区乡村特色产业发展。发展体现地方资源优势、具有市场竞争力的地方特色产业，培育和引进强优农业企业，引导社会资本、金融资本进入农业投资领域，发展特色高效农业。促进脱贫劳动力稳定就业。利用信息化平台，精准掌握脱贫户、易地扶贫搬迁户、边缘易致贫户劳动力就业情况，开展技能培训，促进脱贫劳动力有序转移就业。改善脱贫地区基础设施条件。狠抓农村人居环境整治，推进农村厕所革命，推进脱贫村庄饮水、电力、交通、天然气、通信物流、环境保护等基础设施建设，着力补齐短板，提升脱贫地区公共服务水平，落实签约家庭医生和分级诊疗制度，完善农村公共文化服务体系建设。引领社会力量广泛参与。实施“百企兴百村”、民营企业“千企兴千村”行动，鼓励引导社会组织、企业和个人对困难群众的帮扶。提升乡村治理能力。发挥村民自治作用，提升乡村治理水平和能力，健全党组织领导自治、法治、德治相结合乡村治理体系。统筹发挥基本医疗保险、大病保险、医疗救助保障制度。完善城乡居民基本医疗保险及特殊群体参保个人缴费资助政策，完善最低生活保障制度，完善特困人员救助供养制，稳步提高城乡低保标准，健全低保渐退机制，实施医疗救助托底保障制度。落实老幼关爱服务帮扶机制和落实失能人员保障帮扶机制。

（十三）做好乡村振兴长远规划、建立健全人才振兴机制

一是明方向、稳预期，立足实际做好乡村振兴长远规划。寻甸县做好乡村振兴长远规划示范点，以“一镇带三村”走出村美民富路，走上特色发展之路。强化组织领导，注重统筹指挥。强化规划布局，注重农旅融合。强化产业提升，注重发展成效。强化群众参与，注重村民意愿。强化政策支持，注重村民实效。东川区探索党建引领乡村振兴新路径，把党建引领优势转化为乡村振兴发展之效能。禄劝县围绕 “生态涵养示范区、特色农旅创新区”定位，实现生态旅游产业、农业产业同步驱动，抓住“以旅强农，以农兴旅”主线，跑出乡村振兴“加速度”。

二是抓重点、强根基，建立健全人才振兴机制。习总书记在二十大报告中指出：教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家基础性、战略性支撑。必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力。深入实施人才强国战略。昆明市制定人才引进、培训、发展、规划等政策，特别是干部回乡人才，为乡村振兴提供人才保障。

（十四）靠产业和就业的“两业”支撑乡村振兴建设，健全和完善多元化投入和配套机制

寻甸县突出“两业”抓手促进乡村振兴。把产业和就业作为促进群众增收两项重要抓手。发展家庭农场、种养大户、合作社等新型经营主体。加大资金投入，加强资金和项目管理与信贷扶持工作，落实就业帮扶。寻甸县在就业方面。2022年，提供有效就业岗位1769个，城镇新增就业1892人。全年完成职业技能培训92期，培训学员4544人。抓好困难群体就业。按照“稳存量、保增量、调结构、促增收”思路，开展农民工返岗务工“点对点”输送专项行动，搭建就业信息服务平台，落实个人创业担保贷款和“贷免扶补”创业担保贷款两项帮扶政策，以自主创业带动就业，发放自主创业贷款8994万元。2022年度寻甸县通过扶持实现农村自主创业538人次，带动就业1696人。东川区抓产业和抓就业并重，促进产业就业良性健康发展、让搬迁群众稳步增收，推进安置点经济向好发展，把搬迁群众是否实现增收作为检验移民帮扶工作成果的重要指标。产业方面将培育产业、做强产业、打造产业园区作为治本之策；将产业生态化、特色化作为产业可持续发展的导向；依托地方特色，深挖产业链条、巩固现有产业、打通上下游产业，实现文旅产业融合发展；培育“领头雁”品牌；打造富强搬迁村，整合东西部协作；激活产业园区新动力。就业方面开展稳岗就培训。采取“三个一批”就业促增收：主城帮扶转移一批，帮扶车间吸纳一批，落实政策开发一批。禄劝县抓实产业就业，拓宽脱贫人口增收渠道。做好产业帮扶。推进特色种植，聚焦“中药材、蔬菜、花卉、特色水果”特色产业。推动稳岗就业。推进“雨露计划+”就业促进行动和“人人持证，技能致富”行动。外出务工和就地就近转移“两手抓”等。

通过上述十四个措施，建立健全昆明市巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接机制，对固拓展脱贫攻坚成果具有极大巩固作用，对乡村振兴的开启具有坚实稳固基础的作用。

参考文献：

[1]昆明市后脱贫时代构建防贫减贫机制对策研究[M].昆明:云南民族出版社,2021(12).

（作者单位：中共寻甸县委党校）